1.3.1.1. Lý thuyết quản lý theo đầu ra và những ứng dụng trong việc thực hiện kinh phí trọn gói
Giữa những năm 70, việc quản lý kinh phí ngân sách cấp cho các cơ quan nhà nước của các nước tiên tiên tiến trên thế giới bắt đầu có những cải cách đáng
kể. Trước hết là việc cải tiến và hợp lý hoá các tác nghiệp, cải tiến quản lý nhân sự và về biên chế, tiếp đó là hệ thống quản lý ngân sách và kế toán công được cải tiến để hỗ trợ cho việc lập kế hoạch hành năm. Quá trình cải cách đó đã tiến tới xây dựng nên một cơ chế quản lý linh hoạt trong đó tiền lương của công chức không chỉ phụ thuộc một cách cứng nhắc theo quy định của Nhà nước mà còn lệ thuộc vào kết quả đàm phán với công đoàn, để qua đó tiền lương của khu vực công tiến gần đến giá cả của thị trường lao động chung. Đối với các địa phương, mặc dù ngân sách địa phương là ngân sách tự chủ nhưng việc điều chỉnh lương của công chức tại các địa phương được đảm bảo bởi các quỹ do ngân sách trung ương đảm bảo để thực hiện việc điều chỉnh. Việc quản lý được chuyển dần sang chú trọng hơn đến cả chất lượng và thời gian cung cấp các dịch vụ công do khu vực nhà nước đảm nhận. Quyền hạn và trách nhiệm của các cấp cũng từng bước được tăng thêm, đặc biệt là trách nhiệm về quản lý biên chế và tài chính của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị.
Đầu những năm 80, lý thuyết quản lý đầu ra đã được nghiên cứu và có tác động mạnh đến việc quản lý tài chính công của các nước phát triển, nội dung cơ bản của lý thuyết này là chuyển từ việc quản lý chặt chẽ đầu vào sang việc cố định những gì được cung cấp ở đầu vào, tăng chủ động, linh hoạt trong vận hành của bản thân hệ thống và chủ yếu tập trung quản lý sản phẩm đầu ra của hệ thống ấy. Với lý thuyết trên, nhiều nước đã vận dụng để chuyển đổi phương thức quản lý của mình nhất là trong quản lý chi tiêu ngân sách, chuyển từ việc cấp kinh phí theo những nội dung chi tiết, cụ thể sang cấp kinh phí trọn gói cho một số hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.
Việc vận dụng lý thuyết quản lý đầu ra:
Theo cách quản lý ngân sách truyền thống thì chi tiêu được phân loại bởi hình thức tổ chức và theo các mục chi cụ thể (mục lục ngân sách), ví dụ như chi lương, chi công tác phí, chi vật liệu văn phòng... Để kiểm soát các nguồn lực, các mục chi được phân loại rất chi tiết và ở một số nước có đến hàng trăm mục chi. Cách phân chia các khoản chi theo Mục lục ngân sách phù hợp với việc kiểm soát đầu vào, theo những nguyên tắc cứng, không được chuyển từ mục chi này sang mục chi khác. Ở một số nước, hệ thống kiểm soát được thành lập chỉ với mục đích không cho phép chuyển từ mục chi cho con người sang mục chi khác. Nhược điểm
của cách quản lý ngân sách truyền thống này là quá cứng nhắc, không linh hoạt trong việc giải quyết những mục tiêu của chính phủ, những vấn đề liên quan đến ngân sách. Vì vậy, ngay từ đầu những năm 1950 đến nay, hàng loạt các cải cách về chương trình ngân sách được thực hiện ở cả những nước phát triển và những nước đang trong quá trình công nghiệp hoá để nhằm giải quyết những vấn đề này.
Một trong những cải cách có kết quả đáng kể đó là quản lý chi tiêu công kiểu mới. Mặc dù đến nay phương pháp quản lý chi tiêu công kiểu mới đã trở nên rất quen thuộc ở các nước phát triển nhưng ở nhiều nước đang phát triển và một số nước phát triển ở Đông á thì phương pháp quản lý công cộng kiểu mới vẫn còn là vấn đề khá mới mẻ. Phương pháp quản lý chi tiêu công kiểu mới được áp dụng ở các nước như Úc, Canada, New Zealand, Anh, Mỹ và Singapore... Theo phương pháp này, thay vì kiểm soát đầu vào, người ta tập trung vào kiểm soát kết quả đầu ra. Nhiều quốc gia hiện nay rất coi trọng các chỉ số thực hiện ở đầu ra. Trong các báo cáo hàng năm cũng như báo cáo ngân sách đều cho thấy rất rõ các thông tin về hoạt động. Các hợp đồng được sử dụng như một công cụ để cho thấy kết quả mong đợi và phân chia trách nhiệm trong khu vực công cộng. Quan niệm truyền thống về hợp đồng giữa người mua và người cung cấp dịch vụ công đang được sử dụng rộng rãi đặc biệt trong lĩnh vực ngân sách giữa cấp ngân sách trung ương và các bộ, ngành, thậm chí trong nội bộ của một cơ quan. Ở Anh và úc, người ta đã sử dụng rộng rãi các hợp đồng ký kết về thực hiện dịch vụ công giữa Sở tài chính và các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Hầu hết các hợp đồng này đều liên quan đến chi phí hoạt động nhưng cũng có một số liên quan đến chi tiêu chương trình.
1.3.1.2. Kinh nghiệm về quản lý kinh phí thường xuyên đối với các đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN
Kinh nghiệm của Thụy Điển: Vào đầu những năm 70 của thế kỷ, việc quản lý kinh phí ngân sách của Thụy Điển đối với các cơ quan hành chính nhà nước cũng gần giống như Việt Nam hiện nay, Chính phủ quản lý và quyết định rất chi tiết về cơ cấu tổ chức của các cơ quan, về nhân sự, biên chế... Kinh phí cấp cho các cơ quan hành chính cũng được chi tiết theo từng mục chi. Hàng năm, các cơ quan này cũng phải lập dự
toán về kinh phí NSNN của mình theo từng mục cụ thể về chi lương, chi phí hành chính.
Quá trình cải cách đó đã tiến tới xây dựng nên một cơ chế quản lý linh hoạt trong đó không chỉ phụ thuộc một cách cứng nhắc theo quy định của Nhà nước. Việc quản lý được chuyển dần sang chú trọng hơn đến cả chất lượng và thời gian cung cấp các dịch vụ công do khu vực nhà nước đảm nhận. Quyền hạn và trách nhiệm của các cấp cũng từng bước được tăng thêm, đặc biệt là trách nhiệm về quản lý biên chế và tài chính của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị.
Từ năm 1985, Thụy Điển đã thực hiện cấp kinh phí ngân sách cho các cơ quan, đơn vị theo hướng ổn định, dự toán kinh phí ngân sách được lập và thực hiện ổn định cho 3 năm. Cùng với quá trình cải cách, hệ thống báo cáo kết quả công tác hàng năm của các cơ quan đã được ban hành và thực hiện đều đặn. Các đơn vị được tự xác định và trả lương cho từng công chức (lương ngạch, bậc được xoá bỏ từ đầu những năm 90). Các nghĩa vụ của cơ quan và người đứng đầu về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được thiết lập và coi đó là cơ sở cho việc quản lý chất lượng công tác.
Sau một loạt những cải cách, ngày nay ở Thuỵ Điển, Chính phủ chỉ ấn định khối lượng và chất lượng đầu ra của các sản phẩm do các cơ quan hành chính sự nghiệp cung cấp. Kinh phí ngân sách của từng đơn vị bao gồm lương và các chi phí hành chính khác được cấp phát một cách ổn định.
Kinh nghiệm của Canada: Lương được trả dựa trên kết quả đàm phán với các tổ chức công đoàn, tiền lương của công chức tại các địa phương phụ thuộc vào kết quả đàm phán, khả năng ngân sách địa phương...
Kinh phí ngân sách cấp ổn định cho các đơn vị hành chính sự nghiệp, chuyển từ việc cấp theo mục chi tiết sang những mục tổng hợp, một số đơn vị được cấp phát kinh phí theo hình thức trọn gói (giao trọn gói kinh phí cho việc thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể nào đó đã được xác định trước).
Kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp: Hệ thống thang bảng lương thực hiện theo chức năng của mỗi nghề nghiệp và thống nhất toàn quốc (do đặc điểm của nền hành
chính tản quyền), kinh phí hành chính được giao ổn định, việc dự toán hàng năm (kể cả việc quyết định ngân sách của Quốc hội chỉ biểu quyết những khoản kinh phí mới, những kinh phí thực hiện ổn định được quyết định chuyển nguyên vẹn sang năm mới). Việc lập và duyệt dự toán cho các cơ quan hành chính cũng thực hiện như vậy, những cơ quan đã hoạt động ổn định thì kinh phí ngân sách hầu như không thay đổi. Quản lý kinh phí NSNN cũng được chuyển từ những mục chi rất chi tiết sang những mục chi tổng hợp để tạo cho quá trình sử dụng của các cơ quan được chủ động hơn. Hiện nay, Cộng hoà Pháp cũng đang tiếp tục nghiên cứu và chuẩn bị thực hiện từ năm 2002 việc cấp kinh phí trọn gói theo hướng quản lý đầu ra của sản phẩm.
Cùng với lý thuyết về quản lý theo đầu ra, cơ sở khoa học cho việc đề xuất giải pháp thực hiện cơ chế khoán chi hành chính và tự trang trải còn xuất phát từ cách tiếp cận mới về hiệu quả. Cách tiếp cận mới về hiệu quả được áp dụng cho cả khu vực dịch vụ công cộng chính là mối quan hệ giữa đầu vào và số lượng, chất lượng đầu ra. Khi các cơ quan sự nghiệp hoàn thành công việc (đầu ra quy định trước) thì nâng cao hiệu quả là giảm chi phí đầu vào. Biện pháp để quản lý chi phí đầu vào trong hoạt động của cơ quan Hành chính sự nghiệp chính là biện pháp khoán quỹ lương, khoán kinh phí ngân sách hoạt động.