Ở nước ta, khái niệm “Công chức” được hình thành, gắn liền với sự phát triển của nền HCNN. Theo Điều 1 của Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Nước thì những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ định.
Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay gọi là Chính phủ) quy định: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước.”
Thực hiện Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và
quản lý công chức, quy định: Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, làm việc trong các cơ quan sau đây: Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Quốc hội; Cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Toà án nhân dân, Viện Kiểm sat nhân dân các cấp; Cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; Trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học của Nhà nước; Cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước; Thư viện, bảo tàng, nhà văn hoá của Nhà nước; Các tổ chức sự nghiệp khác của Nhà nước; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân viên quốc phòng làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.
Như vậy, việc xác định cụ thể đối tượng nào là cán bộ, công chức nhà nước đến thời kỳ này đã được thu hẹp lại hơn so với trước nhưng vẫn gồm cả khu vực hành chính, khu vực sự nghiệp và các cơ quan của Đảng, đoàn thể. Vấn đề ai là cán bộ, ai là công chức vẫn chưa xác định được.
Năm 2003, khi sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức, Nhà nước đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp. Trên cơ sở Pháp lệnh Cán bộ, công chức được sửa đổi, Chính phủ ban hành:
- Nghị định số 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về công chức xã, phường, thị trấn;
- Nghị định số 115/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về chế độ công chức dự bị;
- Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà
nước;
- Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước.
Tuy nhiên, việc phân định rõ đối tượng nào là “cán bộ”, “công chức” và “viên chức” vẫn chưa được giải quyết. Điều này dẫn đến những hạn chế, khó khăn liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ, đến cơ chế và các quy định quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, chế độ tiền lương và chính sách đãi ngộ phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động của cán bộ cũng như của công chức, viên chức.
Năm 2008, Luật Cán bộ, công chức được ban hành. Trong đó quy định rõ:
“Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy
lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.”
Như vậy, Luật Cán bộ, công chức đã cụ thể hóa và phân định rõ đối tượng nào là “cán bộ” và đối tượng nào là “công chức”. Điều này là căn cứ để Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định những điều khoản riêng liên quan đến các nội dung như: quyền và nghĩa vụ, bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; đào tạo, bồi dưỡng; điều động, luân chuyển; đánh giá; kỷ luật; nghỉ hưu; thôi việc… đối với từng đối tượng quản lý khác nhau như cán bộ ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cán bộ chuyên trách cấp xã, công chức cấp xã. Từ đó, đã tạo cơ sở để đưa ra những nội dung đổi mới và cải cách trong công tác quản lý công chức, nhằm giải quyết những vấn đề mà thực tiễn quản lý đang đặt ra và phục vụ cho công cuộc phát triển chất lượng đội ngũ công chức HCNN.
1.1.3.2. Công chức tại các cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp tỉnh
Thực hiện Luật Cán bộ, công chức, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức; Tại
Khoản 1 Điều 6 quy định công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, gồm có:
- Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ cấu tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân;
- Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân;
- Trưởng ban, Phó Trưởng ban, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế thuộc Ủy ban nhân dân.
Như vậy, công chức trong các cơ quan HCNN ở cấp tỉnh gồm có: công chức tại Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh; công chức tại các Sở ngành tỉnh và tại các cơ quan trực thuộc cơ cấu tổ chức của các Sở ngành tỉnh; công chức tại Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế thuộc tỉnh.
1.1.4. Sử dụng công chức
“Sử dụng công chức” là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật, các tài liệu và trên các phương tiện truyền thông, tuy nhiên, chưa có một định nghĩa thống nhất hay có một khái niệm hoàn chỉnh cho thuật ngữ này. Theo từ điển Tiếng Việt, “sử dụng” có nghĩa là “dùng” trong một công việc cụ thể hay nhằm để phục vụ một mục đích riêng biệt của chủ thể sử dụng. Vậy cụm từ “sử dụng công chức” được hiểu theo nghĩa thông thường là việc các cơ quan HCNN, là chủ thể sử dụng công chức, theo thẩm quyền được giao, tạo lập nên các khung pháp lý hoặc ban hành, thực thi
các chính sách, pháp luật đối với đội ngũ công chức tại cơ quan, đơn vị, nhằm đảm bảo việc thực hiện các mục tiêu QLNN của từng cơ quan, đơn vị.
Nội dung sử dụng công chức của cơ quan quản lý nhà nước về công chức có sự khác biệt so với nội dung sử dụng công chức của cơ quan trực tiếp quản lý, sử dụng công chức do thẩm quyền và phạm vi quản lý của hai loại cơ quan này là không giống nhau. Để xây dựng đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ, cơ quan sử dụng công chức cần phải ban hành các quy chế, thể chế quản lý công chức nhằm phục vụ cho quá trình tổ chức và hoạt động của cơ quan, đơn vị mình. Tuy nhiên, những quy định này không thể nằm ngoài những quy định về sử dụng công chức được ban hành bởi các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về công chức.
Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì hiện nay chưa có khái niệm, quy định cụ thể về việc sử dụng công chức là hoạt động gì và bao gồm những loại hoạt động cụ thể nào, tầm quan trọng của công tác sử dụng công chức trong việc xây dựng và phát triển đội ngũ công chức nhà nước cũng như cách thức, biện pháp để thực hiện việc sử dụng công chức một cách có hiệu quả nhất.
Tuy chưa có khái niệm, quy định cụ thể việc sử dụng công chức, nhưng tại Khoản 2 Điều 67 Luật Cán bộ, công chức có quy định: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công chức.” và giao cho: “Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công chức.” Bộ, cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện việc QLNN về công chức theo phân công, phân cấp của cơ quan HCNN cấp trên; Điều đó có nghĩa là việc quản lý và sử dụng công chức trong các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp
công lập đều phải thống nhất thực hiện theo các quy định của Luật Cán bộ, công chức và các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành.
Trong quá trình thực hiện theo thẩm quyền được giao, các cơ quan HCNN các cấp như Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp cũng ban hành các văn bản hướng dẫn việc áp dụng các quy định của nhà nước cho các cơ quan, đơn vị thực hiện phù hợp với điều kiện, đặc điểm và thực tế của ngành, địa phương. Hệ thống các văn bản này tạo nên thể chế quản lý công chức, làm cơ sở cho việc quản lý và sử dụng công chức trong các cơ quan HCNN.
Thực hiện Luật Cán bộ, công chức, Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2010/NĐ-CP. Trong đó quy định Chương 2 là về tuyển dụng công chức; Chương 3 là quy định về sử dụng công chức. Như vậy, việc sử dụng công chức chỉ bao gồm các nội dung liên quan đến Chương 3 như việc bố trí, phân công công tác; chuyển ngạch, nâng ngạch; điều động, luân chuyển, biệt phái; bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm; đánh giá công chức. Không bao gồm các yếu tố đầu vào như tuyển dụng công chức, tập sự, bổ ngạch công chức hay các yếu tố đầu ra như thôi việc, nghỉ hưu đối với công chức.
Các nội dung quản lý công chức được quy định tại Chương 4, gồm các nội dung cơ bản như: Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về công chức; xây dựng kế hoạch, quy hoạch công chức; quy định ngạch, chức danh; số lượng và quản lý biên chế; mô tả, quy định vị trí việc làm và cơ cấu công chức; tổ chức tuyển dụng, sử dụng; đào tạo, bồi dưỡng; thanh tra, kiểm tra việc thi hành quy định của pháp luật về công chức; giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức…Như vậy, nội dung về sử dụng công chức là một phần trong các nội dung quản lý công chức. Nâng cao hiệu quả sử dụng công chức cũng sẽ góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả công tác quản lý công chức, cải cách nền HCNN.
1.2. Nội dung về sử dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc
Các nội dung sử dụng công chức trong các cơ quan HCNN được quy định tại Luật Cán bộ, công chức và được cụ thể hóa tại Nghị định số 24/2010/NĐ-CP của Chính phủ. Một trong các nguyên tắc quản lý công chức tại Điều 5 Luật Cán bộ, công chức, được quy định như sau: “Việc sử dụng, đánh giá, phân loại công chức phải dựa trên phẩm chất chính trị, đạo đức và năng lực thi hành công vụ” của công chức, theo nguyên tắc tập trung dân chủ, chế độ trách nhiệm cá nhân và phân công, phân cấp rõ ràng và phải bảo đảm nguyên tắc thực hiện bình đẳng giới. Như vậy, việc sử dụng công chức phải đảm bảo nguyên tắc phù hợp, đúng người, đúng việc, không tùy tiện, chủ quan khi sử dụng công chức và phải có sự phân công, phân cấp rõ ràng. Sử dụng công chức bao gồm những nội dung chủ yếu như sau:
1.2.1. Bố trí, phân công công tác:
Người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức chịu trách nhiệm bố trí, phân công công tác, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của công chức, bảo đảm các điều kiện cần thiết để công chức thi hành nhiệm vụ và thực hiện các chế độ, chính sách đối với công chức. Việc bố trí, phân công công tác cho công chức phải bảo đảm phù hợp giữa quyền hạn và nhiệm vụ được giao với chức danh, chức vụ và ngạch công chức được bổ nhiệm. Cần tạo điều kiện và cơ hội phát triển bình đẳng cho công chức là những nội dung cơ bản đã được pháp luật quy định.
Các quy định trên đều xuất phát từ yêu cầu hoạt động công vụ, trên nguyên tắc là thẩm quyền, trách nhiệm phải gắn liền với chức trách, nhiệm vụ được giao. Việc phân công nhiệm vụ cho công chức phải đảm bảo phù hợp với từng đối tượng công chức khác nhau tùy thuộc vào trình độ chuyên môn, năng lực, sở trường công tác, tránh tình trạng phân công không phù hợp với
công chức hoặc dồn quá nhiều việc cho công chức có năng lực. Càng dẫn đến sự bất hợp lý và ảnh hưởng không tốt đến tâm lý của công chức và tập thể công chức đơn vị. Điều này nhằm phát huy được năng lực, sở trường, chuyên môn nghiệp vụ, ngành nghề đào tạo của từng cá nhân, tự giác nâng cao tinh thần trách nhiệm, sáng tạo, nỗ lực công tác của công chức.
Người đứng đầu cơ quan, đơn vị phải chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của cơ quan, đơn vị. Căn cứ các quy định về phân công, phân cấp và nhiệm vụ, quyền hạn được giao, người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức có trách nhiệm ban hành văn bản quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền