7. Kết cấu của luận văn
1.3.1. Nhận thức của các cấp lãnh đạo, quản lý và của cán bộ, công chức, viên
chức, viên chức
Đây là yếu tố quan trọng bậc nhất trong số các yếu tố ảnh hƣởng tới chất lƣợng văn bản hành chính bời vì:
- Các cấp lãnh đạo, quản lý: Là khâu then chốt trong công tác xây dựng định hƣớng việc xây dựng và ban hành văn bản bởi chính lãnh đạo, quản lý là cấp trực tiếp chỉ đạo, định hƣớng đề xuất các cấp xây dựng văn bản và đồng thời trực tiếp duyệt, chỉnh sửa nội dung và chịu trách nhiệm về nội dung văn bản hành chính. Do vậy, nếu các cấp lãnh đạo, quản lý quan tâm đến chất lƣợng văn bản thì văn bản ban hành đáp ứng yêu cầu thực tiễn hay nói cách khác văn bản ban hành có chất lƣợng và ngƣợc lại các cấp lãnh đạo quản lý ít quan tâm, nhận thức không đúng đắn, xem nhẹ công tác xây dựng văn bản thì chất lƣợng văn bản sẽ rất hạn chế. Chính vì vậy, nhận thức của các cấp lãnh đạo, quản lý đóng vai trò quan trọng đến chất lƣợng văn bản [24, tr 28].
1.3.2. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức
Bên cạnh, sự quan tâm của các cấp lãnh đạo, quản lý, cán bộ, công chức, viên chức ngƣời thực thi công việc và là ngƣời tham mƣu trực tiếp cho các nhà lãnh đạo, quản lý công tác xây dựng và ban hành văn bản cũng có ảnh hƣởng rất lớn đến chất lƣợng văn bản bởi lẽ nếu cán bộ, công chức, viên chức năng lực yếu hoặc thái độ làm việc không tốt “viết văn bản qua loa cho
lớn đến hiệu quả công việc mà trƣớc hết đến chất lƣợng văn bản. Để xây dựng đƣợc văn bản tốt đáp ứng đƣợc công việc thì cán bộ cần phải có kiến thức, tâm huyết và thái độ làm việc tích cực, mặt khác phải có sự hiểu biết thấu đáo về nội dung công việc mình làm. Chính vì vậy, để văn bản ban hành có chất lƣợng cần thiết có có đội ngũ cán bộ chuyên môn tốt, có thái độ làm việc tốt.
1.3.3. Hệ thống văn bản quy định về xây dựng và ban hành văn bản hành chính hành chính
Đây là yếu tố hết sức quan trọng. Bởi đây chính là cơ sở pháp lý để các cơ quan ban hành văn bản có cơ sở vận dụng, tham chiếu xem xét ban hành văn bản cho phù hợp, đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của văn bản. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng này, trong thời gian qua các cơ quan nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản quy định về vấn đề này nhƣ: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2015); Nghị đinh số 34/2016/ NĐ – CP ban hành ngày 14/5/2016 có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016 quy định chi tiết biện pháp thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Thông tƣ số 01/2011/TT-BNV của Bộ Nội vụ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, thể thức văn bản.
- Thông tƣ số 04/2013/ TT – BNV ban hành ngày 16/4/2013 quy định và hƣớng dẫn xây dựng quy chế văn thƣ lƣu trữ trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Tại Thông tƣ này có quy định đến vị trí chữ kỹ nháy trên văn bản, điều này có ảnh hƣởng nhất định tới chất lƣợng văn bản [3].
Những quy định của nhà nƣớc nêu trên có ảnh hƣởng nhất định tới chất lƣợng văn bản hành chính, bởi vì nó giúp cho các cơ quan có cơ sở xây dựng quy trình ban hành văn bản. Mặt khác, giúp cho các cơ quan có cơ sở để tham chiếu, kiểm tra, rà soát và đánh giá văn bản trên thực tế.
1.3.4. Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc
Đây cũng là một trong những yếu tố quan trọng và đƣợc quan tâm chú ý trong những năm trở lại đây. Cơ sở vật chất bao gồm không gian làm việc, trang thiết bị phục vụ (máy tính, máy in, máy scan,…), hệ thống mạng không dây, Internet,… đều có ảnh hƣởng nhất định tới việc nâng cao chất lƣợng văn bản hành chính. Hiện nay trên địa bàn thành phố Lào Cai, 100% cơ quan đã sử dụng máy tính và hệ thống email nội bộ để trao đổi công việc, giao dịch văn bản bằng hệ thống phần mềm máy tính, vì vậy việc giải quyết văn bản qua mạng nhanh hơn, kịp thời hơn, khiến cho công việc xử lý nhanh chóng, tiết kiệm thời gian. Mặt khác, giúp các đơn vị chú trọng hơn đến chất lƣợng văn bản bởi lẽ kết nối mạng, một văn bản sai sẽ ảnh hƣởng đến uy tín của cơ quan bởi ai cũng biết. Chính vì vậy, mọi cơ quan, tổ chức và chính cá nhân ký văn bản sẽ cẩn trọng hơn.
Cơ sở vật chất, trang thiết bị đáp ứng yêu cầu sẽ có tác động tích cực tới chất lƣợng văn bản nhƣ:
- Nhanh chóng cập nhật, triển khai các văn bản cấp trên
- Tiết kiệm thời gian chuyển văn bản đến các cơ quan liên quan - Họp trực tuyến để tiếp nhận, thống nhất công việc tức thời
- Lƣu trữ văn bản hành chính bảo mật, an toàn, tiết kiệm không gian - Tra cứu, trích dẫn văn bản nhanh chóng, đúng với yêu cầu
Nhƣ vậy, ngoài các yếu tố nêu trên, theo tác giả cơ sở vật chất và trang thiết bị làm việc có ảnh hƣớng lớn tới chất lƣợng văn bản, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay.
1.4. Văn bản hành chính của UBND cấp huyện
1.4.1. Các loại văn bản hành chính của UBND cấp huyện
UBND cấp huyện là nơi tổ chức thực hiện các chính sách, mệnh lệnh quản lý của UBND tỉnh, là cầu nối giữa tỉnh và các xã. Hầu hết các công việc
thành phố, quận, huyện theo nguyên tắc trực tuyến; UBND cấp huyện có vai trò quan trọng trong việc tham mƣu cho cấp tỉnh về những vấn đề quan trọng trong quản lý kinh tế - văn hóa - xã hội, giúp tỉnh phát hiện và tháo gỡ khó khăn, bất cập trong các quy định, chính sách mà trong quá trình thực thi ở cấp huyện đó nảy sinh các vƣớng mắc.
Đối với cấp xã, cán bộ, công chức thực thi công vụ trên địa bàn tƣơng đối rộng, bao gồm nhiều đơn vị hành chính cơ sở. Cấp huyện thể hiện vai trò quan trọng của mình thông qua việc chỉ đạo, huấn luyện, hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát cấp xã thực hiện nhiệm vụ. Mặt khác, trong phạm vi thẩm quyền, các cơ quan hành chính cấp huyện còn thực hiện nhiều công việc liên quan trực tiếp đến quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của công dân. Cấp huyện cũng là cấp trực tiếp giải quyết các khiếu nại, tố cáo mà cấp xã đó giải quyết nhƣng chƣa thỏa đáng, đƣơng sự còn tiếp tục khiếu nại, tố cáo.
Để thực thi văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp trên; của cơ quan cùng cấp (Nghị quyết của HĐND, Quyết định của UBND) thì UBND cấp huyện ban hành rất nhiều VBHC. Các loại VBHC của UBND dùng để thực hiện công việc nội bộ của ủy ban; liên hệ, trao đổi, giao dịch trong hoạt động giữa ủy ban cấp huyện với cấp tỉnh, với UBND các cấp xã với các đối tác...
Các VBHC của UBND cấp huyện ban hành nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, luật, các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nƣớc ở cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực, hiệu quả pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; VBHC của UBND cấp huyện ban hành ngoài việc phải phù hợp với hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên thì còn phải phù hợp với quy định, khả năng của đội ngũ cán bộ quản lý, lãnh đạo, công chức, viên chức, ngƣời dân trong địa bàn.
1.4.1.1. Các loại VBHC thông thường của UBND cấp huyện
- Báo cáo: Báo cáo của UBND cấp huyện gồm báo cáo tháng, báo cáo quý, báo cáo năm, báo cáo chuyên đề, báo cáo định kỳ, báo cáo đột xuất…Tùy theo tính chất sự kiện và nhu cầu quản lý cụ thể mà báo cáo thể hiện, nhƣng trong một báo cáo cần nêu đƣợc một số điểm chính: Những kết quả đã thực hiện đƣợc; những tồn tại, hạn chế; nguyên nhân; phƣơng hƣớng thực hiện trong thời gian tới; những đề nghị, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN.
- Công văn: Đây là loại hình văn bản đƣợc sử dụng rộng rãi trong hoạt động của các CQHCNN nhằm để thực hiện các mối quan hệ công tác của các CQHCNN với nhau, CQHCNN với cá nhân, công dân; dùng để trả lời đối với công dân. Đây là loại văn bản hết sức linh hoạt, giúp cho các cơ quan giải quyết đƣợc những nhu cầu quản lý cấp thiết. Mặc dù vậy, công văn là một trong những loại hình văn bản rất khó trong việc soạn thảo vì những lý do kết cấu, nội dung và ngôn ngữ văn bản.
- Tờ trình là một dạng văn bản của UBND cấp huyện dùng để gửi lên thành tỉnh, lên cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền để xin phê duyệt các chính sách, chế độ, quyết định quản lý…Từ trình của UBND cấp huyện dùng để xin phê chuẩn kết quả bầu cử, phê chuẩn chức danh, sử dụng đất, vấn đề đầu tƣ xây dựng…
- Biên bản: là VBHC của các cơ quan nói chung, UBND cấp huyện nói riêng; dùng để ghi lại diễn biến một cuộc họp, hội nghị bàn giao công trình, bàn giao tài sản, ghi lại diễn biến một sự việc…Các Biên bản của UBND cấp huyện đảm bảo tính trung thực về không gian, thời gian và sự kiện của sự việc về bảo đảm tính pháp lý của những ngƣời chứng kiến hoặc tham gia vào sự việc. Đây là chứng cứ quan trọng trong QLNN.
- Thông báo, UBND cấp huyện thƣờng sử dụng thông báo trong một số công việc sau: Về lịch họp giao ban, lịch tiếp dân, thông báo tuyển công chức, kết
luận một cuộc họp, thông báo các vấn đề trong QLNN đối với ngƣời dân trên địa bàn, thông báo cụ thể từng nội dung đến các hộ…
- Kế hoạch, UBND cấp huyện thƣờng xây dựng các kế hoạch sau: Kế hoạch năm, kế hoạch 6 tháng đầu năm, 6 tháng cuối năm, kế hoạch đối với từng CBCC trong các đơn vị, kế hoạch ngắn hạn, trung hạn, dài hạn…Nội dung kế hoạch thƣờng về cải cách hành chính, điều tra đất đai, bầu cử…
- Hợp đồng, thƣờng UBND chủ yếu ký các hợp đồng với các cá nhân, cơ quan, tổ chức về thực hiện một công việc chung của cơ quan; hợp đồng lao động với viên chức…
Ngoài ra, UBND cấp huyện có sử dụng rất nhiều các loại giấy: Giấy giới thiệu, Giấy đi đƣờng, Phiếu gửi, Giấy phép, Giấy chứng nhận có liên quan và bảo đảm quyền thân nhân của CBCC trong cơ quan.
1.4.1.2. Văn bản hành chính cá biệt
Văn bản cá biệt của UBND cấp huyện là những văn bản do các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm giải quyết các công việc cụ thể của UBND cấp huyện. Nó có thể làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một hoạt động pháp lý nhất định.
Văn bản cá biệt của UBND cấp huyện ban hành trong các trƣờng hợp sau: - Quyết định thành lập Ban chỉ đạo;
- Quyết định khen thƣởng, kỷ luật đối với CBCC;
- Quyết định tăng lƣơng, luân chuyển, điều động, bổ nhiệm, thăng chức CBCC;
- Quyết định ban hành nội quy, quy định, quy chế hoạt động của UBND quận
- Chỉ thị cá biệt - Nghị quyết cá biệt
1.4.2. Đặc điểm văn bản hành chính của cấp huyện
- Hệ thống VBHC của UBND cấp huyện ban hành để thực thi các loại văn bản QPPL của cơ quan cấp trên và cơ quan cùng cấp. UBND cấp huyện là cơ quan HCNN cấp trung gian giữa cấp cấp huyện và cấp xã, do vậy các VBHC
của quận chủ yếu để triển khai VB của cấp huyện xuống cấp phƣờng, để giải quyết công việc nội bộ của UBND cấp huyện
- Thẩm quyền ban hành VBHC: đối với văn bản hành chính cá biệt, đƣợc quy định rõ trong quy chế hoạt động của UBND và văn bản nhóm này thƣờng do chủ tịch hoặc phó chủ tịch ký ban hành. Còn đối với văn bản hành chính thông thƣờng thì thẩm quyền ban hành rộng hơn các cơ quan, phòng ban trực thuộc quận cũng có thẩm quyền ban hành.
- Hệ thống VBHC của UBND cấp huyện ban hành theo tính chất công việc. Các cuộc họp, hội nghị….phát sinh hệ thống VB nhằm giải quyết công việc chung của cơ quan.
Về cơ bản văn bản hành chính của UBND cấp huyện dung để chỉ đạo, điều hành và giải quyết các công việc cụ thể của UBND cấp huyện. Đây là nhóm văn bản mà các cơ quan, tổ chức nói chung, UBND cấp huyện nói riêng ban hành và sử dụng thƣờng xuyên trong hoạt động của cơ quan, tổ chức.
1.4.3. Vai trò của văn bản hành chính đối với hoạt động của cấp huyện
Trong hoạt động quản lý nhà nƣớc của cấp huyện, văn bản có các hành chính có vai trò sau:
- Văn bản hành chính nhà nƣớc là phƣơng tiện cung cấp thông tin để ra quyết định. Đối với một nhà quản lý, một trong những chứ năng cơ bản nhất là ra Quyết định. Một yêu cầu có tính nguyên tắc là quyết định phải chính xác, kịp thời, có hiệu quả mà môi trƣờng thì biến động khôn lƣờng.
- Văn bản chuyển tải nội dung quản lý của UBND cấp huyện. Bộ máy Nhà nƣớc ta đƣợc hình thành và hoạt động theo nguyên tắc tập trung. Theo nguyên tắc này các cơ quan cấp dƣới phải phục tùng cơ quan cấp trên, cơ quan địa phƣơng phục tùng cơ quan trung ƣơng. Xuất phát từ vai trò rõ nét của văn bản là phƣơng tiện truyền đạt mệnh lệnh. Để guồng máy đƣợc nhịp nhàng, văn bản đƣợc sử dụng với vai trò khâu nối các bộ phận.
- Văn bản là căn cứ cho công tác kiểm tra hoạt động của UBND cấp huyện. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “Muốn chống bệnh quan liêu giấy tờ, muốn
ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách là kiểm tra”. Để làm tốt công tác này, nhà quản lý phải biết vận dụng một cách có hệ thống các văn bản. Nhà quản lý phải biết vận dụng từ loại văn bản quy định chức năng, thẩm quyền, văn bản nghiệp vụ thanh kiểm tra đến các văn bản với tƣ cách là cứ liệu, số liệu làm căn cứ.
Một chu trình quản lý bao gồm: Kế hoạch hóa, tổ chức, chỉ đạo và kiểm tra. Sự móc nối các khâu trong chu trình này đòi hỏi một lƣợng thông tin phức tạp đã đƣợc văn bản hóa.
Tiểu kết chƣơng 1
Trong chƣơng 1, tác giả đã trình bày những nội dung lý thuyết cơ bản nhất liên quan đến nội dung của luận văn, cụ thể tác giả đã trình bày và phân tích khái niệm về văn bản và văn bản hành chính, chức năng của văn bản hành chính, các loại văn bản hành chính nhà nƣớc. Tiếp đến nêu và phân tích chất lƣợng và chất lƣợng văn bản hành chính; các yếu tố cấu thành chất lƣợng văn bản hành chính; Các yếu tố ảnh hƣởng tới chất lƣợng của văn bản hành chính; Văn bản hành chính của UBND cấp huyện, đặc điểm văn bản hành chính của cấp huyện. Đây là những vấn đề có tính chất lý luận cơ bản nhất liên quan đến văn bản và chất lƣợng văn bản hành chính, để từ đó tác giả có cơ sở tiếp tục nghiên cứu tìm hiểu thực trạng chất lƣợng văn bản hành chính của UBND cấp huyện tại chƣơng 2.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA UBND THÀNH PHỐ LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI
2.1. Khái quát chung về thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai
2.1.1. Vị trí địa lý và dặc điểm dân cư
Thành phố Lào Cai là thành phố biên giới, vùng cao, nằm hai bên bờ
sông Hồng, có tọa độ địa lý từ 22025’ đến 25030’ vĩ độ Bắc và từ 103037’ đến
104022’ kinh độ Đông.
(Nguồn: Bản đồ hành chính tỉnh Lào Cai)
Hình 2. 1: Sơ đồ vị trí thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai