7. Kết cấu của luận văn
2.2. Phân tích thực trạng chất lƣợng văn bản hành chính của UBND thành phố
UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai
2.2.1. Về số lượng văn bản đã ban hành
Theo tổng hợp số liệu của tác giả, trong thời gian từ năm 2011 – 6/2017 thành phố đã ban hành 89.587 văn bản, có thể nói số lƣợng văn bản rất lớn, bao gồm các loại văn bản nhƣ: thông báo, quyết định, kế hoạch, hƣớng dẫn, công văn, công điện, chỉ thị, báo cáo, chƣơng trình, đề án, tờ trình, giấy giới thiệu. Để thấy rõ hơn về vấn đề này, chúng ta có thể xem bảng tổng hợp số lƣợng sau:
Bảng 2.1: Bảng tổng hợp số lƣợng các loại văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai ban hành từ năm 2011 - 6/2017
STT Tên loại văn bản Số lƣợng VB ban hành
1 Thông báo 6195
2 Quyết định chủ tịch ký đích danh 34047
3 Quyết định ký thay mặt UBND 24387
4 Kế hoạch 1874
5 Hƣớng dẫn 53
6 Công văn chủ tịch ký đích danh 8336
7 Công văn ký thay mặt UBND 8272
8 Công điện 33 9 Chỉ thị 90 10 Báo cáo 3522 11 Chƣơng trình 49 12 Đề án 4 13 Tờ trình 2665
14 Giấy giới thiệu 60
Tổng 89587
Nhƣ vậy, tại UBND thành phố Lào Cai từ năm 2011 đến tháng 6/2017, UBND thành phố Lào Cai đã ban hành 14 tiểu loại văn bản khác nhau nhƣng tựu chung lại có hai nhóm văn bản chính đó là, văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính thông thƣờng. Trong đó nhóm văn bản Quyết định cá biệt có số lƣợng nhiều nhất, tiếp đến là Công văn và Thông báo, Báo cáo, Tờ trình, văn bản ban hành ít nhất trong thời gian chúng tôi chọn để khảo sát, hơn 4 năm chỉ có 4 Đề án đƣợc ban hành. Để thấy rõ hơn, chúng ta có thể xem xét các biểu đồ phân tích sau:
(Nguồn: khảo sát của tác giả)
Bảng biểu 2. 1. Số lƣợng các loại văn bản hành chính ban hành từ năm 2011 - 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai
ký trực tiếp chiếm 38% tổng số văn bản ban hành và Quyết định ký thay mặt UBND chiếm 27,22% tổng số văn bản trong giai đoạn nghiên cứu; Loại văn bản chiếm số lƣợng ít nhất là đề án có số lƣợng là 4 văn bản. Cụ thể cơ cấu số lƣợng loại văn bản thể hiện qua bảng biểu đồ sau:
( Nguồn: Tổng hợp xử lý số liệu điều tra của tác giả)
Bảng biểu 2. 2. Cơ cấu các loại văn bản hành chính ban hành từ năm 2011 - 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai
Văn bản hành chính của thành phố Lào Cai đƣợc ban hành từ năm 2011 – 6/2017, có số lƣợng khác nhau, có tiểu loại văn bản ban hành nhiều nhƣ Quyết định hành chính cá biệt, công văn; có loại văn bản thì rất ít nhƣ đề án...ngoài số lƣợng không đồng đều về loại văn bản thì số lƣợng văn bản ban hành hàng năm cũng khác nhau, thông thƣờng năm sau nhiều hơn năm trƣớc, có thể do tính chất công việc ngày càng đa dạng, ngày càng nhiều hoặc sự thay đổi, phát triển của kinh tế - xã hội dẫn đến sự cần thiết phải ban hành nhiều văn bản. Để thấy rõ hơn tình hình ban hành văn bản, đặc biệt là số
lƣợng văn bản ban hành hàng năm nhƣ thể nào, chúng ta có thể xem xét bảng tổng hợp 2.4. sau:
Bảng 2. 2: Tổng hợp các loại văn bản hành chính từ năm 2011 - 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai
Tên loại văn
bản Tổng 2011 2012 2013 2014 2015 2016 7/2017 Thông báo 6195 286 640 695 826 1070 1796 882 Quyết định CT 34047 3833 5035 4848 5052 5570 7029 2680 Quyết định UB 24387 2821 3156 4047 5435 3656 2946 2326 Kế hoạch 1874 197 231 273 293 340 346 194 Hƣớng dẫn 53 8 5 5 15 11 4 5 Công văn CT 8336 342 661 853 1156 1769 2188 1367 Công văn UB 8272 990 1197 1183 1357 1126 1395 1024 Công điện 33 2 5 4 4 4 6 8 Chỉ thị 90 25 16 13 12 6 10 8 Báo cáo 3522 347 446 470 567 639 671 382 Chƣơng trình 49 6 9 5 10 7 12 Đề án 4 4 Tờ trình 2665 366 325 349 283 510 501 331
Giấy giới thiệu 60 9 4 9 4 15 11 8
Tổng 89587 9226 11727 12758 15009 14726 16910 9231
(Nguồn: Tổng hợp từ số liệu điều tra thu thập của tác giả)
Từ bảng trên ta thấy rằng tổng số lƣợng văn bản ban hành qua các năm có biến động theo chiều hƣớng tăng dần, từ năm 2011 có 9226 văn bản ban hành cho tới năm 2016 tăng lên 16910 văn bản ban hành tăng 7684 văn bản so với năm 2011. Điều này thể hiện sự quan tâm của Đảng cũng nhƣ UBND thành phố ngày đƣợc nâng cao, chú trọng tới công tác ban hành văn bản để giải quyết vụ việc trong phạm vi thẩm quyền. Sự chênh lệch số lƣợng văn bản hành chính qua các năm đƣợc thể hiện dƣới biểu đồ sau:
( Nguồn: Tổng hợp xử lý số liệu điều tra của tác giả)
Bảng biểu 2. 3. Biến động số lƣợng văn bản hành chính qua các năm của UBND tỉnh thành phố Lào Cai
Nhận xét: Nhìn chung qua phân tích số lƣợng các văn bản hành chính
ban hành từ năm 2011 - 6/2017 ta thấy:
- Trong các loại văn bản hành chính thì loại văn bản đƣợc xếp theo thứ tự phổ biến giảm dần là: quyết định, công văn, thông báo, báo cáo, tờ trình,…
- Số lƣợng văn bản hành chính qua các năm có chiều hƣớng gia tăng cụ thể từ 9226 trong năm 2011 tăng lên 16910 trong năm 2016, nửa đầu năm 2017 số lƣợng văn bản ban hành đã lên tới 9231 hơn tổng số văn bản của năm 2011.
Mỗi loại văn bản đều có vai trò quan trọng trong công tác cụ thể hóa văn bản quy phạm pháp luật, hƣớng dẫn cụ thể các chủ trƣơng, chính sách của nhà nƣớc, hỗ trợ cho quá trình quản lý hành chính nhà nƣớc và thông tin pháp luật. Trên đây là những phân tích sơ bộ về tổng số lƣợng văn bản hành chính nhà nƣớc. Trong đó số lƣợng văn bản hành chính thông thƣờng chiếm tỷ lệ cao hơn văn bản hành chính cá biệt. Số lƣợng của từng tiểu loại cũng không giống nhau, điều này thể hiện mức độ giải quyết công việc trên thực tế
và số lƣợng văn bản tăng, điều đó chứng tỏ mức độ giải quyết công việc hàng năm gia tăng.
2.2.2. Về chất lượng nội dung văn bản
Trong tổng số 98.587 văn bản hành chính: thông báo, quyết định CT, quyết định UB, công văn CT, công văn UB, kế hoạch, hƣớng dẫn, công điện, chị thị, báo cáo, chƣơng trình, đề án, tờ trình, giấy giới thiệu, tác giả tiến hành lựa chọn ngẫu nhiên 5000 văn bản hành chính nhà nƣớc với 12 loại văn bản để đánh giá các tiêu chí liên quan tới chất lƣợng văn bản hành chính nhà nƣớc. Số lƣợng các văn bản đƣợc lựa chọn tổng hợp dƣới bảng sau:
Bảng 2. 3. Tổng hợp các loại văn bản lựa chọn đánh giá chất lƣợng
TT Tên loại văn bản Số lƣợng
tổng
Số lƣợng lựa chọn
Cơ cấu so với tổng VB chọn (%) 1 Thông báo 6195 400 6,46 2 Quyết định CT 34047 1500 4,41 3 Quyết định UB 24387 1600 6,56 4 Kế hoạch 1874 120 6,40 5 Hƣớng dẫn 53 5 9,43 6 Công văn CT 8336 500 6,00 7 Công văn UB 8272 500 6,04 8 Công điện 33 0 0,00 9 Chỉ thị 90 6 6,67 10 Báo cáo 3522 250 7,10 11 Chƣơng trình 49 5 10,20 12 Đề án 4 0 0,00 13 Tờ trình 2665 110 4,13
14 Giấy giới thiệu 60 4 6,67
Tổng 89587 5000 5,58
Trong số 5000 văn bản đƣợc lựa chọn hầu hết các văn bản đã đảm bảo
chất lƣợng nội dung, cụ thể văn bản đáp ứng các yêu cầu về tính mục đích;
tính công quyền; tính khoa học; tính đại chúng; tính khả thi; tính pháp lý. - Hầu hết văn bản đảm bảo tính mục đích: đã nêu rõ đƣợc sự cần thiết và mục đích ban hành văn bản; Mức độ, phạm vi điều chỉnh; Đúng đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng và nhà nƣớc; Phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của UBND thành phố Lào Cai; giải quyết đƣợc vụ việc phục vụ đối tƣợng (cá nhân, tổ chức cụ thể).
- Tính công quyền đƣợc thể hiện rõ ràng qua nội dung văn bản hành chính của UBND thành phố Lào Cai là đều đƣợc quy định hợp pháp, đƣợc ban hành theo đúng hình thức và trình tự do pháp luật quy định.
- Các văn bản đã thể hiện đƣợc tính khoa học trong các thể hiện nội dung văn bản hành chính nhƣ: có sự logic về nội dung, sự nhất quán về chủ đề, bố cục chặt chẽ học, có đủ lƣợng thông tin quy phạm và thông tin thực tế cần thiết; thông tin đƣa ra chính xác; văn bản hành chính có tính dự báo cao;
- Phân lớn văn bản hành chính có nội dung dễ hiểu dễ nhớ, phù hợp với đối tƣợng thi hành; thể hiện ý chí, nguyện vọng chính đáng và bảo vệ quyền, lợi ích của các tầng lớp nhân dân.
- Hầu hết đã đảm bảo các văn bản đƣa ra thể hiện đƣợc trách nhiệm thi hành hợp lý, nghĩa là phù hợp với trình độ, năng lực, khả năng vật chất của chủ thể thi hành;
- Đại đa số văn bản đƣợc lựa chọn đảm bảo nội dung điều chỉnh đúng thẩm quyền do luật định.
Tuy vậy, văn bản hành chính nhà nƣớc dƣới các hình thức và hiệu lực pháp lý khác nhau có giá trị truyền đạt các thông tin quản lý, phản ánh và thể hiện quyền lực nhà nƣớc, điều chỉnh các quan hệ xã hội, tác động đến quyền, lợi ích của cá nhân, tập thể, nhà nƣớc. Trong khi đó sự phát triển kinh tế xã hội là liên tục, dẫn tới mối quan hệ xã hội luôn diễn biến phức tạp. Do vậy
trong quá trình ban hành các văn bản hành chính nhà nƣớc vẫn còn gặp phải một số hạn chế nhƣ.
- Hầu hết các văn bản ban hành đã đảm bảo có căn cứ cho việc ban hành; Những căn cứ pháp lý đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành. Tuy vậy vẫn còn trƣờng hợp: Căn cứ vào một văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật (công văn, thông báo…). Ví dụ trƣờng hợp quyết định của UBND lại căn cứ vào thông báo của Văn phòng Thành uỷ. Đây là vấn đề xảy ra khi UBND thành phố muốn cụ thể hoá chủ trƣơng của Thành uỷ nên ngƣời soạn thảo, cần căn cứ vào chủ trƣơng của Thành ủy để tăng thêm hiệu lực của văn bản. Hay trƣờng hợp văn bản cấp trên căn cứ vào một văn bản cấp dƣới. Ví dụ: Quyết định của UBND thành phố căn cứ quyết định của Phòng Tài nguyên và Môi trƣờng. Trƣờng hợp này xảy ra khá phổ biến nhất là đối với các văn bản cá biệt. Lỗi ở đây là do ngƣời soạn thảo chƣa nhận thức rõ vị trí, vai trò các cấp trong bộ máy hành chính nhà nƣớc và hiểu sai nghĩa của từ “căn cứ” của văn bản hành chính. Ví dụ cụ thể: Phòng Kinh tế đƣợc giao phê duyệt thiết kế dự toán của công trình A và đã ban hành quyết định phê duyệt Thiết kế dự toán công trình đó. Nay UBND thành phố ban hành quyết định quyết toán công trình nêu trên. Ngƣời soạn thảo nêu lý do: Quyết định v/v quyết toán công trình của UBND thành phố phải căn cứ vào quyết định phê duyệt thiết kế dự toán công trình của Phòng kinh tế. Trong trƣờng hợp này, theo chúng tôi, phần căn cứ nên nêu: “Xét kết quả phê duyệt thiết kế dự toán công trình A của Phòng Kinh tế.
Ngoài ra còn có một số điểm hạn chế về nội dung mà nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ cách dùng từ ngữ mang tính cá nhân của ngƣời soạn thảo dẫn đến lỗi diễn đạt. Ví dụ Sử dụng các từ ngữ, câu thiếu chính xác nhƣ: “Nếu lái xe vƣợt quá tốc độ quy định sẽ phải chịu hình phạt tƣớc bằng lái xe…”. Rõ ràng trong quy phạm trên, ngƣời soạn thảo đã sử dụng từ “hình phạt” để thể hiện một trách nhiệm hành chính là không đúng vì từ hình phạt để thể hiện
“yếu điểm” (điểm quan trọng) để diễn đạt ý nghĩa điểm yếu kém hoặc dùng từ “cứu cánh” để diễn đạt về sự hỗ trợ, giúp đỡ, cứu giúp… nhƣng thực ra từ này lại có ý nghĩa là mục đích, phƣơng hƣớng… Sử dụng từ địa phƣơng, không phổ thông, trong một số văn bản, ngƣời soạn thảo đã sử dụng nhiều từ địa phƣơng để diễn đạt nội dung. Các từ này tuy không hẳn sai về nghĩa nhƣng sẽ làm cho ngƣời đọc thấy thiếu nghiêm túc.
Nghiên cứu, phân tích 5000 văn bản hành chính ban hành từ năm 2011 đến tháng 6 năm 2017, tác giả nhận thấy có 129 văn bản (chiếm 2,58% tổng số văn bản) chƣa đảm bảo về nội dung, chúng ta có thể nhận diện một cách rõ ràng hơn thông qua bảng tổng hợp, phân tích sau đây:
Bảng 2. 4. Số lƣợng văn bản hành chính của thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ban hành từ năm 2011 – 6/2017 chƣa đảm bảo nội dung
TT Tên loại văn
bản
Tổng số lƣợng
Văn bản chƣa đảm bảo về nội dung
Số lƣợng Cơ cấu (%) 1 Thông báo 400 14 3,50 2 Quyết định CT 1500 9 0,60 3 Quyết định UB 1600 12 0,75 4 Kế hoạch 120 3 2,50 5 Hƣớng dẫn 5 1 20,00 6 Công văn CT 500 18 3,60 7 Công văn UB 500 24 4,80 8 Chỉ thị 6 0 0,00 9 Báo cáo 250 35 14,00 10 Chƣơng trình 5 0 0,00 11 Tờ trình 110 12 10,91
12 Giấy giới thiệu 4 1 25,00
Tổng 5000 129 2,58
(Nguồn: Tổng hợp từ 5000 văn bản lựa chọn của tác giả)
Bảng tổng hợp cho thấy, số lƣợng văn bản ban hành chƣa chuẩn xác về nội dung chiếm tỷ lệ không lớn, trong 12 tiểu loại văn bản tác giả khảo sát thì có 02 tiểu loại văn bản không có sai về nội dung đó là chƣơng trình và chỉ thị; Giấy
giới thiệu và văn bản hƣớng dẫn chỉ có 01 văn bản có sự sai sót; Số lƣợng văn bản có tỷ lệ sai về nội dung cao nhất là công văn, tiếp đến là báo cáo.
2.3.3. Ngôn ngữ văn bản
Một văn bản có chất lƣợng cần phải tuân thủ những yêu cầu về ngôn
ngữ nhƣ: chính xác, rõ ràng; phổ thông, đại chúng; khách quan; trang trọng,
lịch sự; khuôn mẫu. Với các văn bản hành chính đƣợc lựa chọn khảo sát, tác giả thấy hầu hết đã đảm bảo đƣợc phong cách ngôn ngữ văn bản hành chính cụ thể: Câu viết đủ thành phần: chủ ngữ và vị ngữ, diễn đạt câu rõ ràng mạch lạc, từ ngữ sử dụng chuẩn xác về nghĩa, đơn nghĩa; các đoạn văn cần đƣợc thực hiện sao cho văn bản phản ánh trung thành và trọn vẹn nội dung thông tin của tác giả; hạn chế dùng từ đa nghĩa làm phát sinh những cách hiểu mơ hồ, có thể bị xuyên tạc hoặc lợi dụng làm tổn hại quyền lợi của Nhà nƣớc và nhân dân; hạn chế đến mức tối đa các từ viết tắt để đảm bảo tính minh bạch, rõ ràng, nghiêm túc của văn bản.... Tuy nhiên vẫn còn có trƣờng hợp các văn bản ban hành gây hiểu lầm cho ngƣời thực hiện, khiến công việc chƣa đem lại hiệu quả. Do việc sử dụng từ trong quá trình soạn thảo văn bản hành chính chƣa đƣợc sử dụng chính xác. Chẳng hạn, vẫn lạm dụng từ nƣớc ngoài. Ví dụ: Tại một số văn bản thông báo, công văn lại viết “Mọi thắc mắc xin liên lạc với Mr Nguyễn Văn A” thay vì nhƣ trƣớc thƣờng viết Ông Nguyễn Văn A. Hay trong các kế hoạch, thƣ mời, tờ trình vẫn có trƣờng hợp viết “Thời gian: Bắt đầu từ lúc 9h ngày 20/10/2013”, sau dấu hai chấm từ “bắt đầu” không viết hoa.
Nghiên cứu, phân tích văn bản hành chính trên thực tế, tác giả cho thấy, một số văn bản báo cáo việc sử dụng từ chƣa chính xác, chẳng hạn nhƣ: sử
dụng từ chƣa phù hợp kết quả, hiệu quả, hậu quả. Thật sự đặt vào từng trƣờng
hợp thì phải dùng từ ngữ chính xác, vì 3 từ trên có sự khác biệt tƣơng đối. Theo
Từ điển Tiếng Việt thì “Kết quả là cái đạt được, thu được trong một công việc
hoặc một quá trình tiến triển của sự vật”. Ví dụ nhƣ câu: “Theo kết quả điều