7. Kết cấu của luận văn
1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KHU VỰC CÔNG
1.2.1. Khái niệm về khu vực công
Nhà nước thiết lập hệ thống đơn vị sự nghiệp để đảm nhận nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực như giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao… Đơn vị sự nghiệp công lập được xác định là bộ phận cấu thành bộ máy cơ quan Nhà nước và chịu sự quản lý nhà nước cả về tổ chức cũng như hoạt động. Trước đây, không có sự phân biệt cơ chế quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các cơ quan Nhà nước, giữa người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập với trong cơ quan Nhà nước, khái niệm về đơn vị sự nghiệp công lập vẫn chưa được ghi nhận trong văn bản pháp luật cho đến khi Quốc hội thông qua Luật Viên chức năm 2010. Khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức quy định “Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”.
Như vậy, đơn vị sự nghiệp công lập được nhận diện thông qua các yếu tố: Được thành lập bởi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; Là bộ phận cấu thành trong tổ chức bộ máy của cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Có tư cách pháp nhân; Cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước; Viên chức là lực lượng lao động chủ yếu, bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đơn vị.
Khu vực công vốn được xem là một khái niệm quan trọng trong các học thuyết kinh tế - chính trị. Xét ở góc độ kinh tế thì khu vực công là một bộ phận quan trọng
19
trong nền kinh tế thị trường. Nó bao gồm các bộ phận sản xuất và phân phối được tài trợ bởi các cơ quan Nhà nước. Xét theo nghĩa thì khu vực công bao gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, và các doanh nghiệp công hay còn gọi là các doanh nghiệp Nhà nước.
Như vậy, có thể nói, khu vực công là tổng thể các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng… thuộc sở hữu Nhà nước do Nhà nước đầu tư, cấp phát tài chính toàn bộ hay bộ phận quan trọng nhất, do Nhà nước trực tiếp quản lý, tổ chức nhằm tạo ra những sản phẩm vật chất, tinh thần, những dịch vụ công cộng phục vụ đời sống nhân dân và lợi ích toàn xã hội. Nền kinh tế thị trường dù ở giai đoạn phát triển thấp hay cao, đều có những khuyết điểm nhất định của nó. Chỉ có Nhà nước thông qua khu vực công mới có thể bù đắp, sửa chữa những khuyết tật của thị trường hoặc thực thi những chính sách làm giảm nhẹ những tác động tiêu cực do thị trường gây ra.
1.2.2. Các bộ phận, thành phần thuộc khu vực công
Các đơn vị sự nghiệp công lập không chỉ đông đảo về số lượng, mà còn đa dạng về loại hình, lĩnh vực hoạt động. Do vậy, việc phân loại đơn vị sự nghiệp công lập rất phức tạp tùy theo tiêu chí phân loại.
Theo tiêu chí mức độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập, trước đây, Nghị định số 10/2002/NĐ-CP quy định hai loại đơn vị sự nghiệp công lập có thu gồm: đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên và đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên.
Tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy biên chế và tài chính đối với sự nghiệp công lập, xác định ba loại đơn vị sự nghiệp công lập là đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên; đơn vị có thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được ngân sách nhà nước cấp; đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ do NSNN bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động.
20
Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập đã chia đơn vị sự nghiệp công lập thành bốn loại: đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; đơn vị được nhà nước bảo đảm chi thường xuyên.
Luật Viên chức năm 2010 quy định hai loại đơn vị sự nghiệp công lập gồm: đơn vị được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự và đơn vị chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự.
Xét dưới góc độ vị trí pháp lý, đơn vị sự nghiệp công lập có thể chia thành năm loại sau: đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; đơn vị thuộc Tổng cục, Cục; đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; đơn vị thuộc cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Ngoài ra, có thể xem xét, nghiên cứu khu vực công trên quan điểm được hợp thành bởi khu vực Chính phủ và khu vực doanh nghiệp Nhà nước. Khu vực Chính phủ bao gồm các đơn vị Chính phủ và các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được kiểm soát và tài trợ bởi Chính phủ. Những đơn vị chính bao gồm tất cả các đơn vị trong hệ thống bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương thực hiện các chức năng của Chính phủ như là hoạt động cơ bản. Chịu trách nhiệm cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho cộng đồng dân cư trên cơ sở phi thị trường; thực hiện các khoản thanh toán chuyển giao để tái phân phối thu nhập và của cải, đồng thời tài trợ cho các hoạt động của mình một cách trực tiếp và gián tiếp. Khu vực này gồm Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các quỹ bảo hiểm xã hội. Các doanh nghiệp Nhà nước: “Doanh nghiệp công là các đơn vị thể chế đủ tiêu chuẩn doanh nghiệp được chính quyền sở hữu và kiểm soát”, có hai loại chính là công ty công tài chính và công ty công phi tài chính.
1.2.3. Vai trò của khu vực công trong nền kinh tế
Khu vực công luôn là một thành phần kinh tế vô cùng quan trọng ở bất cứ một quốc gia nào. Nó tạo ra một lượng lớn của cải vật chất phục vụ cho xã hội, đặc biệt
21
là các sản phẩm mang tính chất công cộng và dịch vụ như đường xá, cơ sở hạ tầng, các công trình giao thông công cộng, giáo dục, y tế… mà ở các thành phần kinh tế khác không hoặc rất hiếm khi tham gia vào quá trình sản xuất hay tạo ra.
1.2.3.1. Ảnh hưởng tích cực
a. Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế: Khu vực công có vai trò rất lớn trong quá trình thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Khu vực công bao gồm nhiều khu vực khác nhau trong đó bao gồm cả khu vực tài chính. Khu vực công giữ vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển thông qua nguồn nhân lực cho đầu tư phát triển về cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, nắm giữ các ngành kinh tế then chốt, cốt lõi trong nền kinh tế như: điện, nước, xăng dầu, tài chính…
b. Bình ổn thị trường: Thị trường là nơi mà cầu và cung biến động không ngừng. Chỉ cần một chút bất ổn trong hai yếu tố này có thể dẫn đến tình trạng khủng hoảng hàng hóa (dư cung hoặc dư cầu) làm cho giá cả của hàng hóa có thể tăng vọt hoặc giảm một cách đáng kể. Để giúp bình ổn tình trạng đó, khu vực công chính là một bộ phận quan trọng. Thông qua đặc quyền của mình trong quá trình sản xuất, khu vực công của Nhà nước sẽ quyết định sản xuất bao nhiêu cho phù hợp với cầu của thị trường. Chẳng hạn, trong tình trạng cầu tăng vọt làm cho sản phẩm cung ứng trên thị trường không đủ, giá cả hàng hóa tăng lên, các doanh nghiệp trong khu vực này sẽ tăng thêm khối lượng sản phẩm để đáp ứng nhu cầu của thị trường. Bên cạnh đó, khu vực công còn ổn định thị trường thông qua một số các công cụ khác như quy định giá trần, giá sàn nhằm giúp bình ổn giá cả các sản phẩm tránh tình trạng tăng đột ngột gây thiệt hại cho người tiêu dùng hoặc tình trạng giá giảm nhiều làm cho các công ty sản xuất thua lỗ. Một biện pháp không kém phần hiệu quả đó là áp dụng chế độ độc quyền ở một số các mặt hàng thiết yếu như điện, nước…
c. Kiềm chế lạm phát: Lạm phát hiện nay đang là một vấn đề đau đầu của hầu hết các quốc gia. Lạm phát có nhiều mức độ khác nhau. Đây là tình trạng khối lượng tiền trên thị trường dư thừa trong khi khối lượng hàng hóa vẫn giữ nguyên hậu quả là giá cả hàng hóa tăng nhanh. Đứng trước tình trạng đó, các doanh nghiệp
22
trong khu vực công sẽ là bộ phận chủ lực trong việc cung ứng thêm sản phẩm ra thị trường, giúp ổn định giá cả. Song song với việc làm đó, ở khu vực tài chính, ngân hàng của khu vực công sẽ là những bộ phận chủ chốt trong việc điều tiết lạm phát bằng cách sử dụng các công cụ như lãi suất, các công cụ của thị trường tự do như bán cổ phiếu ra… để giảm bớt lượng tiền cung ứng trên thị trường.
Theo quy luật, khi tình trạng lạm phát tăng càng cao thì rõ ràng nguy cơ xảy ra tình trạng suy thoái, khủng hoảng kinh tế cũng sẽ dễ dàng hơn. Như vậy, nếu như các doanh nghiệp, bộ phận trong khu vực công không làm tốt nhiệm vụ, chức năng của mình và không có những biện pháp kịp thời để giải quyết thì nền kinh tế sẽ dễ dàng đi vào tình trạng suy thoái mà hậu quả nặng hơn là có thể gây ra các cuộc khủng hoảng kinh tế kéo dài và ngược lại.
1.2.3.2. Ảnh hưởng tiêu cực
a. Vấn đề tham nhũng: Tham nhũng là một tệ nạn mang tính chất toàn cầu. Tuy nhiên không phải bất kì nơi nào trên thế giới, biểu hiện, tính chất, phạm vi của tham nhũng cũng giống nhau mà mỗi quốc gia trên thế giới có sự khác nhau do đặc điểm về kinh tế, chính trị, xã hội. Tại Việt Nam, tình hình tham nhũng cũng diễn ra hết sức phức tạp trên nhiều lĩnh vực, nhiều mức độ khác nhau. Tham nhũng tại Việt Nam là một vấn đề nhức nhối trong xã hội. Trong đó nổi lên là vấn đề tham nhũng trong hệ thống hành chính Nhà nước. Theo định nghĩa thì “tham nhũng” hay “tham ô” là hành vi của người lạm dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc cố ý làm trái pháp luật để phục vụ cho lợi ích cá nhân. Tham nhũng trong khu vực công vẫn còn nghiêm trọng, diễn ra ở nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực, nhất là trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng; quản lý, sử dụng đất đai; quản lý, khai thác tài nguyên, khoáng sản và đầu tư công…
b. Lợi ích nhóm: Là lợi ích của một người được hình thành trên cơ sở lợi ích cá nhân, mưu cầu không chính đáng, được hình thành trên nghĩa xấu (cấu kết kiếm lợi từ cái chung cho cái riêng) chứ không phải theo nghĩa của một tập thể với hàm ý tốt. Lợi ích nhóm là sự cấu kết, mưu cầu riêng trên cơ sở xâm hại lợi ích chung của xã hội, của Nhà nước và của tập thể. Lợi ích nhóm còn thể hiện sự móc nối giữa
23
một số quan chức Nhà nước với các doanh nghiệp để hợp thức hóa việc ăn cắp, tham nhũng của công, làm giàu cho các cá nhân hay một nhóm; sự móc nối giữa các doanh nghiệp với nhau và với các quan chức có quyền, có chức để dành những gói thầu, những khoản ưu đãi từ tiền công quỹ; chạy chức, chạy quyền; sự thông đồng của một nhóm người để mưu cầu có việc làm, có chức, có quyền bằng cách mua bán, đút lót, hối lộ… Một trong những biểu hiện của lợi ích nhóm lớn nhất và trầm trọng nhất đó là những hoạt động rửa tiền qua hệ thống ngân hàng, những hoạt động của các đại gia ngân hàng trong việc cấu kết lũng đoạn thị trường tiền tệ. Thực tế hiện nay, lợi ích nhóm đã thành căn bệnh bùng phát khá trầm trọng trong hoạt động kinh tế không chỉ ở Việt Nam mà cả các nước trên thế giới.
1.3. HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ Ở KHU VỰC CÔNG 1.3.1. Lịch sử phát triển hệ thống kiểm soát nội bộ ở khu vực công 1.3.1. Lịch sử phát triển hệ thống kiểm soát nội bộ ở khu vực công
Trong lĩnh vực công, KSNB rất được xem trọng, nó là một đối tượng được quan tâm đặc biệt của kiểm toán viên nhà nước.
Chuẩn mực về kiểm toán của Tổng Kế toán Nhà nước Hoa Kỳ (GAO) năm 1999 đã đề cập đến vấn đề KSNB đặc thù trong tổ chức hành chính sự nghiệp. GAO đưa ra năm yếu tố về KSNB bao gồm các quy định về Môi trường kiểm soát, Đánh giá rủi ro, Các hoạt động kiểm soát, Thông tin và truyền thông, Giám sát.
Năm 2001, bản hướng dẫn của INTOSAI (1992) đã cập nhật các chuẩn mực KSNB cho phù hợp với tất cả các đối tượng và phù hợp với sự phát triển của KSNB, bên cạnh việc hoàn chỉnh định nghĩa KSNB và xây dựng một sự hiểu biết chung về KSNB, tài liệu của INTOSAI còn trình bày những vấn đề đặc thù về khu vực công.
1.3.2. Khái niệm về kiểm soát nội bộ ở khu vực công
KSNB áp dụng cho khu vực công được định nghĩa theo hai tài liệu hướng dẫn là INTOSAI năm 1992 và INTOSAI năm 2004.
1.3.2.1. Khái niệm về kiểm soát nội bộ theo INTOSAI năm 1992
Hướng dẫn chuẩn mực KSNB của INTOSAI năm 1992 đưa ra định nghĩa về KSNB như sau: “KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương
24
pháp, quy trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để đạt được các mục tiêu của tổ chức”.
Trong đó mục tiêu của tổ chức bao gồm: Thúc đẩy các hoạt động của tổ chức diễn ra có trình tự, đạt được tính hữu hiệu và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ của tổ chức; Bảo vệ các nguồn lực không bị thất thoát, tham ô, lãng phí và sử dụng sai mục đích; Tuân thủ quy định của pháp luật và nội quy của tổ chức; Thiết lập và báo cáo các thông tin tài chính, thông tin quản lý kịp thời và đáng tin cậy.
1.3.2.2. Khái niệm về kiểm soát nội bộ theo INTOSAI năm 2004
Theo INTOSAI năm 2004 định nghĩa về KSNB như sau: “KSNB là một quá trình bị chi phối bởi nhà quản lý và các nhân viên trong đơn vị, nó được thiết lập để đối phó với các rủi ro và cung cấp một đảm bảo hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu chung của tổ chức”. Có năm đặc điểm quan trọng cần làm rõ như sau:
KSNB là một quá trình: KSNB không phải là từng hoạt động riêng lẽ mà là một chuỗi các hoạt động kiểm soát hiện diện ở mọi bộ phận trong đơn vị và được kết hợp với nhau thành một thể thống nhất. Quá trình này là phương tiện giúp đơn vị đạt được mục tiêu của mình.
KSNB chịu sự chi phối của con người: KSNB được thiết kế và vận hành bởi con người. Vì vậy, muốn hệ thống KSNB thực sự hữu hiệu và hiệu quả, tạo thành sức