7. Kết cấu của luận văn
1.3. HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ Ở KHU VỰC CÔNG
1.3.1. Lịch sử phát triển hệ thống kiểm soát nội bộ ở khu vực công
Trong lĩnh vực công, KSNB rất được xem trọng, nó là một đối tượng được quan tâm đặc biệt của kiểm toán viên nhà nước.
Chuẩn mực về kiểm toán của Tổng Kế toán Nhà nước Hoa Kỳ (GAO) năm 1999 đã đề cập đến vấn đề KSNB đặc thù trong tổ chức hành chính sự nghiệp. GAO đưa ra năm yếu tố về KSNB bao gồm các quy định về Môi trường kiểm soát, Đánh giá rủi ro, Các hoạt động kiểm soát, Thông tin và truyền thông, Giám sát.
Năm 2001, bản hướng dẫn của INTOSAI (1992) đã cập nhật các chuẩn mực KSNB cho phù hợp với tất cả các đối tượng và phù hợp với sự phát triển của KSNB, bên cạnh việc hoàn chỉnh định nghĩa KSNB và xây dựng một sự hiểu biết chung về KSNB, tài liệu của INTOSAI còn trình bày những vấn đề đặc thù về khu vực công.
1.3.2. Khái niệm về kiểm soát nội bộ ở khu vực công
KSNB áp dụng cho khu vực công được định nghĩa theo hai tài liệu hướng dẫn là INTOSAI năm 1992 và INTOSAI năm 2004.
1.3.2.1. Khái niệm về kiểm soát nội bộ theo INTOSAI năm 1992
Hướng dẫn chuẩn mực KSNB của INTOSAI năm 1992 đưa ra định nghĩa về KSNB như sau: “KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương
24
pháp, quy trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để đạt được các mục tiêu của tổ chức”.
Trong đó mục tiêu của tổ chức bao gồm: Thúc đẩy các hoạt động của tổ chức diễn ra có trình tự, đạt được tính hữu hiệu và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ của tổ chức; Bảo vệ các nguồn lực không bị thất thoát, tham ô, lãng phí và sử dụng sai mục đích; Tuân thủ quy định của pháp luật và nội quy của tổ chức; Thiết lập và báo cáo các thông tin tài chính, thông tin quản lý kịp thời và đáng tin cậy.
1.3.2.2. Khái niệm về kiểm soát nội bộ theo INTOSAI năm 2004
Theo INTOSAI năm 2004 định nghĩa về KSNB như sau: “KSNB là một quá trình bị chi phối bởi nhà quản lý và các nhân viên trong đơn vị, nó được thiết lập để đối phó với các rủi ro và cung cấp một đảm bảo hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu chung của tổ chức”. Có năm đặc điểm quan trọng cần làm rõ như sau:
KSNB là một quá trình: KSNB không phải là từng hoạt động riêng lẽ mà là một chuỗi các hoạt động kiểm soát hiện diện ở mọi bộ phận trong đơn vị và được kết hợp với nhau thành một thể thống nhất. Quá trình này là phương tiện giúp đơn vị đạt được mục tiêu của mình.
KSNB chịu sự chi phối của con người: KSNB được thiết kế và vận hành bởi con người. Vì vậy, muốn hệ thống KSNB thực sự hữu hiệu và hiệu quả, tạo thành sức mạnh tổng hợp thì từng thành viên trong tổ chức phải hiểu được trách nhiệm, quyền hạn của mình và hướng các hoạt động của họ đến mục tiêu chung của tổ chức.
KSNB được thiết lập để đối phó với rủi ro: Hoạt động của tổ chức luôn phải đối mặt với nhiều rủi ro tiềm ẩn. KSNB có thể giúp tổ chức nhận diện, chủ động phòng ngừa và đối phó với những rủi ro này, qua đó tối đa hóa khả năng đạt được mục tiêu.
KSNB cung cấp một sự đảm bảo hợp lý: Trong tổ chức luôn có những rủi ro tiềm tàng và trong bản thân hệ thống KSNB cũng tồn tại những hạn chế tiềm tàng. Đó là sự phức tạp trong hoạt động của đơn vị, sự thông đồng của các cá nhân hay lạm quyền của nhà quản lý… Do đó, KSNB chỉ có thể cung cấp một sự đảm bảo hợp lý trong việc đạt được mục tiêu của đơn vị chứ không thể đảm bảo tuyệt đối.
25
Các mục tiêu của KSNB: Hoạt động của tổ chức luôn hướng về mục tiêu đề ra cần đạt được:
+ Mục tiêu hoạt động: nhằm đạt được sự hữu hiệu và hiệu quả trong hoạt động của đơn vị.
+ Mục tiêu về báo cáo: báo cáo cung cấp các thông tin tài chính và phi tài chính kịp thời, chuẩn xác phù hợp cho các đối tượng sử dụng.
+ Mục tiêu tuân thủ: tuân thủ công ước quốc tế, pháp luật của quốc gia và các quy định có liên quan.
+ Mục tiêu về quản lý nguồn lực: mục tiêu này là phần chi tiết hóa mục tiêu về hoạt động của đơn vị, nhưng do đặc thù của khu vực công là: nguồn thu thì dồi dào nhưng nhu cầu chi lại rất to lớn, liên quan đến nhiều lĩnh vực.
Do vậy, INTOSAI muốn nhấn mạnh thêm tầm quan trọng của việc sử dụng hợp lý nguồn ngân sách tránh lạm dụng, lãng phí nguồn lực quốc gia. Theo đó, cần có sự kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo nguồn lực ngân sách được sử dụng đúng mục đích, các tài sản không bị thất thoát hay lãng phí đối với khu vực công.
1.3.3. Ý nghĩa kiểm soát nội bộ trong một tổ chức hành chính công
Đối với một tổ chức hành chính công thì theo hướng dẫn về KSNB của INTOSAI sẽ thấy rõ được tầm quan trọng của tổ chức KSNB như:
Tạo lập một cơ cấu kỷ cương trong toàn bộ quy trình hoạt động của đơn vị. Giúp nhận biết, phân tích và lựa chọn được phương pháp tối ưu đối phó với các sự kiện bất lợi trong việc thực hiện mục tiêu.
Tạo lập được một hệ thống thông tin và truyền đạt thông tin hữu hiệu trong toàn tổ chức phục vụ cho việc thực hiện tất cả các mục tiêu KSNB.
Việc kiểm tra đánh giá thường xuyên và định kỳ giữa các bộ phận với nhau hoặc cấp trên với cấp dưới giúp phát hiện và ngăn chặn kịp thời những sai phạm do thiếu sót hoặc cố tình gây ra, đồng thời cũng giúp đánh giá và hoàn thiện hơn những bất cập cần bổ sung của KSNB.
KSNB giúp người quản lý có cái nhìn toàn diện về vấn đề kiểm soát trong tổ chức theo hướng xác định mục tiêu, đánh giá rủi ro và thiết lập các hoạt động kiểm
26
soát; đồng thời tạo lập một môi trường kiểm soát tốt đi đôi với một hệ thống thông tin hữu hiệu. Do đó, khái niệm và các chuẩn mực KSNB cần được đưa vào chương trình đào tạo cán bộ quản lý các đơn vị khu vực công.
1.3.4. Các yếu tố cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ ở khu vực công
Tương tự như Báo cáo COSO, INTOSAI đưa ra năm yếu tố của KSNB bao gồm: Môi trường kiểm soát, Đánh giá rủi ro, Hoạt động kiểm soát, Thông tin và truyền thông, Giám sát.
1.3.4.1. Môi trường kiểm soát
Môi trường kiểm soát đã tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnh hưởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên. Môi trường kiểm soát là nền tảng cho tất cả các yếu tố khác trong KSNB, tạo lập một nề nếp kỷ cương, đạo đức và cơ cấu tổ chức. Các nhân tố trong môi trường kiểm soát bao gồm:
a. Sự liêm chính và giá trị đạo đức của Ban Giám đốc và đội ngũ nhân viên:
Sự liêm chính và giá trị đạo đức của Ban giám đốc và đội ngũ nhân viên xác định thái độ cư xử chuẩn mực trong công việc của họ. Tinh thần tôn trọng đạo đức thể hiện qua tất cả các cá nhân, mọi cá nhân phải tuân thủ các điều lệ, quy định và đạo đức về cách thức ứng xử của cán bộ công chức Nhà nước.
b. Năng lực nhân viên: Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết và kỹ năng chuyên môn cần thiết để đảm bảo cho nhiệm vụ được thực hiện có kỷ cương, hữu hiệu và hiệu quả, cũng như có một sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việc thiết lập hệ thống KSNB. Lãnh đạo và nhân viên phải đảm bảo có trình độ và kiến thức nhất định để hiểu được việc xây dựng, duy trì hệ thống KSNB, trách nhiệm của họ trong việc thực hiện sứ mệnh chung của tổ chức. Bên cạnh đó, cũng cần có những kỹ năng cần thiết để đánh giá các rủi ro nhằm đảm bảo hoàn thành trách nhiệm của họ trong tổ chức.
c. Triết lý và phong cách lãnh đạo của Ban Giám đốc: Triết lý và phong cách lãnh đạo được thể hiện qua cá tính, tư cách và thái độ của nhà lãnh đạo khi điều hành. Nếu nhà lãnh đạo cấp cao cho rằng KSNB là quan trọng thì những thành viên khác trong tổ chức cũng sẽ cảm nhận được điều đó và sẽ theo đó mà tận tâm xây
27
dựng hệ thống KSNB. Tinh thần biểu hiện ra thành những quy định đạo đức ứng xử trong cơ quan.
d. Cơ cấu tổ chức: Một cơ cấu hợp lý sẽ đảm bảo cho sự thông suốt trong việc ủy quyền và phân công trách nhiệm. Mỗi cấp quản lý ý thức được quyền hạn của mình tới đâu. Hệ thống báo cáo phù hợp với đơn vị, thiết lập quy trình báo cáo kịp thời, kết quả thực hiện để đạt mục tiêu đề ra. Cơ cấu tổ chức là sự phân chia quyền và trách nhiệm giữa các bộ phận trong đơn vị, giúp cho mỗi thành viên hiểu được nhiệm vụ cụ thể và từng hoạt động của họ sẽ ảnh hưởng như thế nào đến việc hoàn thành mục tiêu. Cơ cấu tổ chức thường được mô tả qua sơ đồ tổ chức và được thể chế hóa bằng văn bản về những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của từng bộ phận, từng thành viên trong bộ phận và mối quan hệ giữa họ với nhau. Một cơ cấu phù hợp sẽ làm cơ sở để lập kế hoạch, điều hành, giám sát các hoạt động. Ngược lại, khi thiết kế cơ cấu tổ chức không phù hợp có thể làm cho các thủ tục kiểm soát mất tác dụng. Để thiết kế một cơ cấu tổ chức hiệu quả cần tuân thủ các nguyên tắc: Thiết lập sự điều hành và kiểm soát trên toàn bộ hoạt động, không bỏ sót lĩnh vực nào cũng như không có sự chồng chéo giữa các bộ phận; Thực hiện sự phân chia ba chức năng: xử lý nghiệp vụ, ghi chép sổ sách, bảo quản tài sản; Đảm bảo sự độc lập tương đối giữa các bộ phận; Phù hợp với quy mô và đặc thù hoạt động của đơn vị.
e. Chính sách nhân sự: Chính sách nhân sự là toàn bộ các phương pháp quản lý và chế độ của đơn vị đối với đội ngũ nhân viên như: chính sách tuyển dụng, chính sách đào tạo, đánh giá, bổ nhiệm, tiền lương, khen thưởng, phúc lợi, kỷ luật... Chính sách nhân sự có ảnh hưởng rất lớn đến sự hữu hiệu của môi trường kiểm soát, góp phần đảm bảo năng lực đội ngũ nhân viên, tính chính trực và các giá trị đạo đức… Mỗi cá nhân đóng vai trò quan trọng trong KSNB. Khả năng, sự tin cậy của nhân viên rất cần thiết để kiểm soát được hữu hiệu. Vì vậy, cách thức tuyển dụng, huấn luyện, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng hay kỷ luật… là một phần quan trọng trong môi trường kiểm soát. Việc ra quyết định tuyển dụng nhân viên phải đảm bảo được về tư cách đạo đức cũng như kinh nghiệm để thực hiện công việc được giao. Nhà lãnh đạo cần thiết lập các chương trình động viên. khuyến
28
khích bằng các hình thức khen thưởng và nâng cao mức khuyến khích cho các hoạt động cụ thể. Đồng thời, các hình thức kỷ luật nghiêm khắc cho các hành vi vi phạm cũng cần được các nhà lãnh đạo quan tâm.
1.3.4.2. Đánh giá rủi ro
Việc đánh giá rủi ro là rất quan trọng đe dọa đến mục tiêu, nhiệm vụ của đơn vị. Việc nhận dạng rủi ro chủ yếu hết sức quan trọng, không chỉ vì nó liên quan đến những đe dọa của rủi ro mà còn liên quan đến sự phân chia trách nhiệm và nguồn lực đối phó rủi ro. Đánh giá rủi ro là quá trình nhận dạng và phân tích những sự kiện tạo nên rủi ro ảnh hưởng đến việc đạt được mục tiêu của đơn vị, xác định biện pháp xử lý phù hợp.
a. Nhận dạng rủi ro: Hoạt động của đơn vị có thể gặp rủi ro từ bên trong và bên ngoài, rủi ro ở cấp độ toàn đơn vị và từng phòng ban, lĩnh vực hoạt động. Nhận diện rủi ro là việc nhận thức về thời điểm, mức độ một sự kiện hay hoạt động sẽ xảy ra gây ảnh hưởng tiêu cực đến đơn vị. Một khi đơn vị nhận diện được các yếu tố rủi ro trong hoạt động của mình thì sẽ chủ động hóa trong việc ngăn ngừa, hạn chế rủi ro có thể xảy ra. Do đó nhận dạng rủi ro phải được thực hiện liên tục bởi các nhân tố ảnh hưởng luôn thay đổi. Liên quan đến khu vực công, các cơ quan Nhà nước phải quản trị rủi ro ảnh hưởng đến nhiệm vụ, mục tiêu được giao, bao gồm cả các chỉ tiêu được giao trong kế hoạch của đơn vị.
b. Đánh giá rủi ro: Đánh giá rủi ro là việc xác định những ảnh hưởng có thể có của một sự kiện hay một hoạt động đối với hoạt động của đơn vị. Để kiểm soát được rủi ro, vấn đề quan trọng không chỉ là nhận ra các rủi ro tồn tại, mà còn là đánh giá tầm quan trọng, tác hại mà rủi ro gây ra và khả năng xảy ra rủi ro. Trên thực tế không thể loại bỏ hết tất cả rủi ro mà chỉ giới hạn rủi ro xảy ra ở mức độ chấp nhận được. Để làm được điều này, cấp quản lý trước hết cần đánh giá khả năng xảy ra rủi ro và mức độ ảnh hưởng của rủi ro đến mục tiêu của đơn vị. Có nhiều phương pháp đánh giá rủi ro tùy theo mỗi loại rủi ro, tuy nhiên phải đánh giá rủi ro một cách có hệ thống. Các biện pháp đánh giá rủi ro thường là phân tích rủi ro, chấp nhận rủi ro, tránh né rủi ro và xử lý hạn chế rủi ro. Trong phần lớn các
29
trường hợp, rủi ro phải được xử lý hạn chế và đơn vị duy trì KSNB để có biện pháp thích hợp. Các biện pháp xử lý hạn chế rủi ro ở mức độ hợp lý vì mối liên hệ giữa lợi ích và chi phí nhưng nếu nhận dạng được và đánh giá được rủi ro thì có sự chuẩn bị tốt hơn. Trên thực tế, đối với các cơ quan hành chính công, rủi ro có thể phát sinh trong những tình huống như: Phát sinh nhân sự mới; Hệ thống thông tin mới có thể làm thay đổi các rủi ro liên quan đến KSNB; Tái cơ cấu đơn vị có thể dẫn đến sát nhập, chia tách phòng ban, giảm biên chế, thay đổi người quản lý, làm thay đổi rủi ro liên quan đến KSNB; Phát sinh các nghiệp vụ có số tiền lớn, dồn dập vào một thời điểm (chẳng hạn vào cuối năm) dẫn đến có khả năng xảy ra sai sót; Áp dụng các quy định kế toán mới có thể làm ảnh hưởng đến các rủi ro trong quá trình lập và quyết toán ngân sách…
1.3.4.3. Hoạt động kiểm soát
Hoạt động kiểm soát là những chính sách và những thủ tục nhằm đảm bảo rằng các chỉ đạo, quy định của Ban giám đốc được thực hiện, qua đó, tạo điều kiện cho các mục tiêu đề ra được thực hiện hóa, hiệu quả trong toàn đơn vị. Hoạt động kiểm soát có mặt xuyên suốt trong tổ chức, ở các mức độ và các chức năng. Hoạt động kiểm soát bao gồm các hoạt động kiểm soát phòng ngừa và phát hiện rủi ro. Cân bằng giữa thủ tục kiểm soát và phòng ngừa thông thường là phối hợp các hoạt động kiểm soát để hạn chế, bổ sung lẫn nhau giữa các thủ tục kiểm soát.
a. Thủ tục phê duyệt và ủy quyền: Các nghiệp vụ chỉ được thực hiện bởi người được ủy quyền theo trách nhiệm và phạm vi của họ. Ủy quyền là một cách thức chủ yếu để đảm bảo rằng chỉ có những nghiệp vụ có thực mới được phê duyệt đúng mong muốn của người lãnh đạo. Các thủ tục ủy quyền phải được tài liệu hóa và công bố rõ ràng, phải bao gồm những điều kiện cụ thể. Tuân thủ những quy định chi