3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
3.5.1. Về phía Nhà nước
Đô thị hình thành và phát triểnnhư một quá trình khách quan và mang tính tự phát. Khi đạtđến quy mô và trình độ phát triển nhấtđịnhđòi hỏi phải có sự kiểm soát, người ta đã sáng tạo ra một công cụđể thực hiện việc kiểm soát, đó là Quy hoạch Xây dựngĐô thị. Như vậy, có thể nhận thấy là kiểm soát phát triểnđô thị chính là quản lý, kiểm soát phát triển theo quy hoạch và chính các quy hoạch cũng cầnđược kiểm soát ngay trong quá trình lập, thẩmđịnh và phê duyệtđểđảm bảo rằngđó là một sản phẩm khoa học với các giải pháp hợp lý và khả thi, có dự báo chuẩn xác và tầm nhìn chiếnlược.
Thành phốĐà Nẵng sau gần 15 năm trở thành Đô thị loại I cấp Quốc gia (Quyết định số 145/2003/QĐ-TTg ngày 15/7/2003 của Thủtướng Chính phủ) [6] đã phát triển vượt bậcđể trở thành mộtđô thị lớnvăn minh và tươngđối hiệnđại. Diện tích đất khu vực nội thành từ khoảng 5.600 ha tăng lên đếnhơn 21.000 ha. Dân số từ 672.468 người vào năm 1997 đã lên đến 1.029.000 người vào năm 2015. Đặc biệt là hệ thống hạ tầng kỹ thuậtđã được mở rộng, xây dựngtươngđối hoàn chỉnh. Tuy nhiên, nếuđánh giá toàn diện về giai đoạn vừa qua thì chấtlượng phát triểnĐô thịchưa thể nói là cao. Điều này có nguyên nhân chính là ở vai trò kiểm soát sự phát triển.
Kiểm soát sự phát triển Đô thị là một hoạt động khá rộng lớn và phức tạp từ kiểm soát các lĩnh vực lớnnhư dân số,đấtđai, môi trường…đến kiểm soát chi tiết các hình thái, giải pháp xây dựng các thành phần chứcnăng củaĐô thị. Trong nội dung Đề tài này, Tác giả chỉ xin được thảo luận một sốđiều về việc kiểm soát phát triển trong một số lĩnh vực chủ yếu của TP. Đà Nẵng mà thôi.
Từ xa xưa, Đô thị hình thành và phát triển như một quá trình khách quan và mang tính tự phát. Khi đạtđến quy mô và trình độ phát triển nhấtđịnhđòi hỏi phải có sự kiểm soát, người ta đã sáng tạo ra một công cụ để thực hiện việc kiểm soát, đó là
Quy hoạch Xây dựng Đô thị.Như vậy, có thể nhận thấy là kiểm soát phát triểnđô thị chính là quản lý, kiểm soát phát triển theo quy hoạch và chính các quy hoạch cũng cần được kiểm soát ngay trong quá trình lập, thẩmđịnh và phê duyệtđểđảm bảo rằngđó là một sản phẩm khoa học với các giải pháp hợp lý và khả thi, có dự báo chuẩn xác và tầm nhìn chiến lược. Vì vậy trong thời gian tới Nhà nước mà cụ thể là Chính quyền thành phố cần:
Một là: Kiểm soát quá trình lập, thẩmđịnh và phê duyệt quy hoạch.
Quy hoạch xây dựng đô thị theo quy định hiện hành gồm 3 giai đoạn: Quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết.Đồ án quy hoạch chung đầu tiên của thành phốĐà Nẵng sau khi được tách ra thành đơn vị Hành chính trực thuộc Trung ương được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định 145/2003/QĐ-TTg ngày 15/7/2003 [6] là quy hoạch chung đếnnăm 2020. Lẽ ra, sau khi quy hoạch chung được duyệt, cần phải tiến hành lập các quy hoạch phân khu (khi đóđược gọi là quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/2000). Tuy nhiên, công việc này đã không được thực hiện và do yêu cầu cấp bách về phát triển, mở rộng thành phố, hàng loạt các đồ án xây dựng (nay gọi là quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500) đã được lập và phê duyệt, hoạtđộng này kéo dài tới năm 2016. Trong khi đó,điều chỉnh quy hoạch chung được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhiệm vụ tại Quyết định số 882/2009/QĐ-TTg ngày 23/06/2009 là quy hoạchđếnnăm 2025 [8]. Nhưng mãi đếnnăm 2013, đồ án điều chỉnh quy hoạch chung mới được phê duyệt và là điều chỉnh quy hoạch chung đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Đếnđầunăm 2017, 7 đồ án quy hoạch phân khu mớiđược phê duyệt.Như vậy, có thể thấy là: “Công tác lập quy hoạch chưa thực hiện nghiêm theo quy định của luật quy hoạchĐô thị…”(đánh giá tại báo cáo củaĐoàn Giám sát của Hộiđồng Nhân dân thành phố).Chưa nói về chấtlượng “Các sản phẩm quy hoạch chưa đảm bảo tính khoa học, thống nhất,đồng bộ, liên kết và khả thi…” (báo cáo củaĐoàn Giám sát Hội đồng Nhân dân thành phố); có thể nhận xét là việc kiểm soát quá trình lập, thẩmđịnh và phê duyệt các đồ án quy hoạch đã không được thực hiện chặt chẽ, khoa học.
Hai là: Kiểm soát về dân số.
Theo quy hoạch chung được duyệtnăm 2003 thì dân số TP. Đà Nẵngđếnnăm 2020 là 1.200.000 người. Trong khi đó, dân số thành phố tính đến 2015 là 1.029.000 người. Điều chỉnh QH chung đến năm 2030, tầm nhìn đến 2050 dự báo dân số đến năm 2020 là 1.600.000 người. Số liệu trên, một mặt nói lên việc kiểm soát phát triển dân sốđã được thực hiệnchưa hoàn toàn nghiêm ngặt theo quy hoạch chung. Mặt khác cũng phản ánh việc dự báo quy mô dân sốđã chưa thực sự chuẩn xác do tác động của những nhân tố mới trong phát triển kinh tế – xã hội cũng như những thay đổi trong chính sách dân số quốc gia. Như vậy, việc kiểm soát dân số trong hơn 10 năm qua có thểđượcđánh giá là tươngđối hiệu quả.
Ba là: Kiểm soát về sử dụngđất xây dựngđô thị.
Nhưđã đề cậpở đầu bài viết, sau hơn 10 năm phát triển, quy mô đất xây dựng Đô thịđã tăng từ khoảng 5.600 ha lên khoảng 21.000 ha (tức là tăng gần 4 lần) và dân sốtăng từ 672.468 ngườinăm 1997 lên 1.029.000 ngườinăm 2015 (tức khoảng 1,5 lần sau 18 năm), chỉ hai con số trên có thểđã nói lên nhiềuđiều. Lẽ ra, theo xu thếđô thị phát triển ngày càng hiệnđại thì tỷ lệtăng dân số sẽ phải cao hơn tỷ lệtăng diện tích đất xây dựngđô thị. Tuy nhiên, ở TP. Đà Nẵng thì lại có diễn biếnngược lại,điều này có nguyên nhân từ việc “các đồ án quy hoạchđều chọn hình thức thấp tầng, phát triển theo chiều rộng, quy hoạch thiên về phân lô nhỏ, khai thác tốiđa đấtđai dẫn đến gần như cạn kiệt quỹđất dự trữ” (báo cáo của Đoàn Giám sát củaHĐND thành phố) và hậu quả là rất nhiều khu đất, mặc dù đã có chủnhưngđến nay vẫn còn để trống chưa xây dựng công trình. Việc khai thác quỹ đất theo hình thức chia lô, bán nền diễn ra tràn lan và kéo dài trong nhiềunăm gây lãng phí rất lớn trong sử dụng tài nguyên đất Đô thị và đầutư xây dựng hạ tầng kỹ thuật. Trong khi đó quỹđất dành các không gian xanh, các tiện ích công cộng lại thiếu trầm trọng. Nhiều không gian sinh thái tự nhiên bị xâm hại, nhiều giá trị cảnh quan thiên nhiên núi, sông, biển bị chiếm dụng phục vụ các dự án du lịch, dịch vụ mà người dân không được tiếp cận, thụhưởng.
Có thể nhận xét là kiểm soát sử dụngđất trong thời gian qua là lĩnh vực yếu kém nhất trong hoạt động kiểm soát phát triển Đô thị theo quy hoạch. Điều này nên được nhìn nhận một cách khoa học, khách quan và cầu thịđể có giải pháp điều chỉnh, thay đổi kịp thờihướng tới mục tiêu xây dựng thành phố môi trường, phát triển bền vững.
Bốn là: Kiểm soát về không gian kiến trúc, cảnh quan.
Báo cáo của Đoàn Giám sát Hội đồng Nhân dân thành phố nhận xét “… quy hoạch chi tiết các khu có chức năng đặc thù hầu hết chưa có nội dung thiết kế Đô thị…”. Việc thiếu nội dung thiết kếĐô thị trong các đồ án quy hoạch là thiếuđi công cụđể kiểm soát các không gian kiến trúc, cảnh quan khi triển khai thực hiện các quy hoạchđó. Khi đã thiếu công cụ thì hoạtđộng kiểm soát dườngnhư chỉ theo cảm nhận chủ quan của cá nhân, tổ chức được giao đảm nhận vai trò này. Các công trình cao tầng cứ mọc lên một cách “tình cờ” mà thiếu sự sắpđặt theo một ý tưởng thống nhất được chuẩn bịtrước và tập trung chủ yếuở các khu vực, các tuyếnđường có ưu thế về kinh doanh, dịch vụ. Kết quả là các “khu có chứcnăngđặc thù, các khu vực trọng tâm trong cấu trúc không gian Đô thị thiếu các tổ hợp công trình quy mô lớn có hình khối ấn tượng và kiến trúc đặc sắc”. Trung tâm thành phố và các trung tâm khu vực theo quy hoạch chung chưa được hình thành rõ nét, chưa tạo dựng được một hình ảnh Đô thị hiện đại, có bản sắc. Trong khi đó việc tập trung cao độ các khách sạn cao tầng tại một vài đoạn bờ biển,đặc biệt là khu vực Mỹ Khê đã gây ra tình trạng quá tải hệ thống hạ tầng kỹ thuật, trong đótrước hết là hệ thống cấpnước (theo phản ánh củangười dân
thì trong vài năm trở lạiđây, thường xuyên xảy ra tình trạng thiếunước sinh hoạt tại các khu dân cư trong khu vực). Việc bảo tồn, tôn tạo các địa chỉ có ý nghĩa lịch sử,văn hóa truyền thống, các công trình kiến trúc có giá trị nghệ thuật cao chưa được kiểm soát tốt. Đối với các không gian cây xanh, mặtnước thì hoạt động kiểm soát lại càng thiếu, tích cực và kém hiệu quả hơn. Do các đồ án quy hoạch chi tiết lấy việctăng tối đa diện tích đấtở theo hình thức chia lô liền kề làm mục tiêu cho nên đất dành cho các không gian xanh bị thu hẹp tối đa, các không gian mặt nước cũng bị thu hẹp và làm cho trở nên khô cứng do việc các khu dân cư, các công trình xây dựng áp sát bờ các không gian đó. Kết quả là sau một thời gian phát triểnđược xem là khá ấntượng, Đà Nẵng đã trở thành một đô thị thiếu trầm trọng diện tích cây xanh. Theo số liệu của Viện Quy hoạch Xây dựng Đà Nẵng trong đồ án quy hoạch cây xanh thì hiện nay toàn thành phố chỉ có khoảng 64 ha cây xanh công cộng (công viên, vườn hoa) tức là bình quân chỉ có khoảng 0,6 m2/người, quá thấp so với quy chuẩn cũngnhư chỉ tiêu mà đề án “Thành phố môi trường”đặt ra là 9 ÷ 10m2/người. Có thể thấy rằng các không gian cây xanh, mặt nước đã không được kiểm soát ngay trong quá trình lập, thẩmđịnh và phê duyệt các đồ án quy hoạch chi tiết.Hơn thế nữa, quy hoạch chung được duyệtnăm 2003 cũng đã không được quản lý, kiểm soát một cách đầy đủ, chặt chẽ đối với các không gian cây xanh, mặtnước (cụ thể là công viên trung tâm thành phố với diện tích mặtđất và mặtnước gần 300 ha tại khu vực phía Đôngđường 2/9 được xác định trong QH chung này, nay đã không còn là công viên trung tâm nữa).
Năm là: Kiểm soát phát triển hạ tầng kỹ thuật và môi trường.
Hạ tầng kỹ thuật Đô thị gồm nhiều chuyên ngành: Hệ thống cao độ nền xây dựng và thoát nướcmưa; hệ thống giao thông; cấpnước, cấpđiện; thông tin liên lạc; hệ thống thu gom và xử lý nước thải; thu gom và xử lý chất thải rắn… Chúng tôi chỉ xin giới hạn thảo luận về việc kiểm soát 3 trong số các hệ thống trên. Đó là giao thông, thoát nướcmưa và chống ngậpĐô thị, thu gom và xử lý nước thải.
-Về hệ thống giao thông Đô thị: Trong nhữngnăm vừa qua, thành phố đã chú trọngđầutư mạnh mẽđể phát triển hệ thống giao thông. Tính đếnnăm 2016 chiều dài mạnglướiđườngđô thịđã là gần 920 km, nhiều cầu mới cũngđã được Xây dựng. Tuy nhiên, việc kiểm soát trong phát triển giao thông đô thị dường như chưa được chú trọng thỏađáng.Đó là, hệ thống giao thông tĩnh mặc dù đã có quy hoạchnhưng không thể thực hiện được do bất cập trong kiểm soát sử dụng đất ngay từ khi lập các quy hoạch chi tiết xây dựng. Vì vậy, cho đến nay có thể nói là chưa có hệ thống này. Mặt khác, tổ chức giao thông đô thị cũng còn nhiều bất hợp lý dẫn tới nhiều vị trí ùn, tắc lẽ ra không đáng có. Một yếu tố khác hết sức quan trọng cầnđược kiểm soát chặt chẽ và có địnhhướng,đó là phương thức và phương tiện giao thông. Tình trạng phát triển quá chậm chạp của phương thức giao thông công cộng và gia tăng nhanh chóng phương tiện giao thông cá nhân (bao gồm cả ô tô cá nhân) là nguyên nhân chính gây ra ùn tắc,
tai nạn giao thông và ô nhiễm không khí. Rất cần phải có một lộ trình để thay đổi tình trạng trên, hướng tới xây dựng hệ thống giao thông sinh thái.
-Về thoát nướcmưa và chống ngậpđô thị: Thành phốĐà Nẵng ngày nay có một phần rất lớn là các Khu Đô thị mới, tạiđó mạnglưới thoát nướcmưađã được xây dựng tương đối hoàn chỉnh,đồng bộ với các hệ thống hạ tầng kỹ thuật khác. Trong khu vực thành phố cũ, mạnglưới thoát nướcmưa cũngđượcđầutư cải tạo, nâng cấp, bổ sung rất lớn và đã cơ bản hoàn thiện. Vấn đề kiểm soát phát triển trong lĩnh vực này là ở chỗ: Vùng chứanước và điều tiết lũ tại khu vực Hòa Xuân, Hòa Quý, Hòa Châu bị lấpđi làm tăng nguy cơ có ngập lũ các vùng trũng thấp trong thành phố,đặc biệt trong bối cảnh biến đổi khí hậu, nước biển dâng. Trong trường hợp đó năng lực của hệ thống thoát nước mưa sẽ giảm nghiêm trọng làm cho tình trạng ngập úng đô thị càng trầm trọng hơn. Hơn nữa, việc khai thác tốiđa quỹđất trên phạm vi toàn thành phố làm cho các mảng xanh, các mặt phủ thấmnước, các ao hồ…bị thu hẹp nặng nề. Tình trạng này dẫn đến quá trình tập trung dòng chảy nhanh hơn và lưulượngnướcmưa vào hệ thống thoát nướctăng lên, đòi hỏităng kích thướcmương cống gây lãng phí trong đầu tư xây dựng hệ thống thoát nước. Xu thế chung hiện nay là phát triển hệ thống thoát nướcđô thị bền vững (SUDS) với nguyên lý cơ bản là làm chậm quá trình tập trung dòng chảy và giảm lưu lượngnướcmưa vào hệ thống thoát nước. Ở TP. Đà Nẵng cơ hộiđể xây dựng mô hình này hầunhư không còn nữa, có thể nói, đó là lỗi của việc kiểm soát phát triển.
-Về hệ thống thu gom và xử lý nước thải: Hệ thống thu gom và xử lý nước thải TP. Đà Nẵngđã được đầu tư mạnh mẽ trong những năm vừa qua bằng nguồn ODA của ngân hàng thế giới. Có thể nói, tình trạng ô nhiễm môi trường do nước thải đã được cải thiện rõ rệt.
Về lĩnh vực này, Tác giả chỉđề cập một khía cạnh nhỏ liên quan đến kiểm soát phát triển,đó là: Theo chiến lược quản lý nước thải TP. Đà Nẵngđếnnăm 2020, định hướngđếnnăm 2040 đã được UBND thành phố phê duyệt,năm 2010 thì mục tiêu dài hạn đếnnăm 2040 đã tách riêng hoàn toàn 2 hệ thống thoát nước mưa và nước thải. Tuy nhiên đếnnăm 2015, khi tiến hành thẩm địnhđể trình quy hoạch thoát nước TP. Đà Nẵng đếnnăm 2030, tầm nhìn đến 2050 thì cơ quan quản lý chuyên ngành cùng với một số chuyên gia cho rằng mục tiêu nói trên là không còn phù hợp và khó khả thi. Vì vậy,đối với nhiều khu vựcĐô thị vẫn duy trì sơđồ thoát nước nửa riêng. Để kiểm soát phát triển trong lĩnh vực này một cách hiệu quả và phù hợp, cần thiết phảiđiều chỉnh chiến lược quản lý nước thải nói trên.
Qua một số phân tích ở trên, Tác giả cho rằng hoạtđộng kiểm soát phát triểnđô thịở thành phố Đà Nẵng trong thời gian qua chưađược quan tâm thích đáng và chưa được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục và hiệu quả.Điều chỉnh xác lập lại vai