3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
1.3. THỰC TIỄN GIAO ĐẤT GIAO RỪNG Ở VIỆT NAM
1.3.1. Tổng quan các chính sách giao đất giao rừng ở Việt Nam
Giao đất giao rừng cho người dân là một trong những chủ trương được Chính phủ hình thành từ đầu những năm 1980. Năm 1983, Ban Bí thư đã có Chỉ thị 29 ban
hành ngày 12 tháng 11 về việc đẩy mạnh giao đất, giao rừng. Chỉ thị nhấn mạnh “làm cho mỗi khu đất, mỗi cánh rừng, mỗi quả đồi đều có người làm chủ”. Kể từ khi Chỉ thị ra đời, Chính phủ đã thực hiện các cơ chế chính sách nhằm hiện thực hóa các mục tiêu của Chỉ thị. GĐGR cho các hộ bao gồm một số chính sách cơ bản sau [8], [12]:
- Nghị định 02 ngày 15 tháng 1 năm 1994 của Chính phủ ban hành bản quy định về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Nghị định quy định Nhà nước giao đất lâm nghiệp có rừng tự nhiên, có rừng trồng bằng vốn của Nhà nước cho tổ chức, có hộ gia đình cá nhân để bảo vệ, phát triển và ổn định nguồn tài nguyên rừng lâu dài. Nghị định cũng quy định việc giao đất lâm nghiệp chưa có rừng, đi kèm với các chính sách đầu tư, hỗ trợ hợp lý để các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Thời gian giao đất đối với các nhóm đối tượng nhận đất là 50 năm. Nghị định cũng khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nhận đất để trồng rừng, sản xuất nông lâm ở những nơi đất trống, đồi núi trọc. Nhà nước cũng đảm bảo các chính sách hỗ trợ trồng rừng, tổ chức sản xuất, chế biến và tiêu thụ sản phẩm.
- Nghị định 163 ngày 16 tháng 11 năm 1999 của Chính phủ quy định về việc Nhà nước giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất lâm nghiệp, bao gồm đất có rừng tự nhiên và đất đang có rừng trồng, và đất chưa có rừng được quy hoạch để sử dụng vào mục đích lâm nghiệp như trồng rừng, khoanh nuôi, bảo vệ để phục hồi tự nhiên. Nhà nước giao đất lâm nghiệp không thu tiền sử dụng đất đối với các hộ gia đình nhận đất mà nguồn sống chủ yếu là thu nhập có được từ các hoạt động sản xuất trên đất. Tuy nhiên, nếu hộ gia đình sử dụng đất lâm nghiệp vượt hạn mức quy định (30 ha) thì phải thực hiện việc thuê đất, với thời hạn thuê không vượt quá 50 năm. Nhà nước tiến hành cho thuê đất đối với các tổ chức trong nước thuộc mọi thành phần kinh tế, và các tổ chức cá nhân nước ngoài.
- Nghị định 01 ngày 1 tháng 1 năm 1995 của Chính phủ ban hành bản quy định về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản trong các doanh nghiệp nhà nước. Cụ thể, các LTQD, BQL RPH, RĐD được Nhà nước giao đất sử dụng vào mục đích sản xuất lâm nghiệp (bên giao khoán) thực hiện việc giao khoán đất lâm nghiệp (RPH, RĐD, RSX, đất trống được quy hoạch trồng cây lâm nghiệp) cho bên nhận khoán, bao gồm các hộ gia đình, cá nhân là công nhân, viên chức đang hoặc đã làm việc cho bên giao khoán, các hộ cư trú hợp pháp tại địa phương và các hộ, tổ chức ở các địa phương khác có vốn đầu tư vào sản xuất. Nghị định cũng quy định rõ các quyền lợi và trách nhiệm của bên giao khoán và bên nhận khoán, với thời hạn giao khoán của
đất rừng phòng hộ và đặc dụng là 50 năm, và đất rừng sản xuất là theo chu kỳ kinh doanh của cây.
- Quyết định 178 ngày 12 tháng 11 năm 2001 của Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. Quyết định này áp dụng đối với các hộ và cá nhân được Nhà nước giao đất theo tinh thần của Nghị định 02 và Nghị định 01 của Chính phủ, trong đó quy định chi tiết nghĩa vụ và quyền lợi của hộ được giao đất và khoán rừng với các chức năng và mục đích khác nhau (đặc dụng, phòng hộ, sản xuất, rừng tự nhiên, rừng trồng, đất chưa có rừng, v.v.)
- Nghị định 135 ngày 8 tháng 11 năm 2005 của Chính phủ về việc giao khoán đất nông nghiệp, đất RSX... trong các LTQD. Nghị định quy định các LTQD (bên giao khoán) được quyền giao khoán rừng tự nhiên và rừng trồng, và đất trồng RSX cho bên nhận khoán, bao gồm các hộ gia đình có nhu cầu nhận đất, trong đó ưu tiên các hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ có đời sống khó khăn. Tùy vào trình độ tổ chức sản xuất của bên giao và nhận khoán, hợp đồng khoán có thể được tiến hành theo hình thức khoán ổn định theo chu kỳ cây trồng hoặc chu kỳ kinh doanh, hoặc khoán theo công đoạn, nhưng thời gian khoán tối đa không quá 50 năm. Bên giao khoán cũng có thể đầu tư cho bên nhận khoán theo các hình thức khác nhau nhằm phát triển vốn rừng với lợi ích được chia cho các bên theo tỉ lệ tương ứng với đóng góp của mỗi bên.
Ngoài những chính sách nêu trên còn có những chính sách đặc thù của cả Trung ương và địa phương có liên quan đến GĐGR. Đề tài chỉ đề cập đến một số chính sách cơ bản có liên quan đến việc giao đất RSX và khoán rừng cho hộ gia đình, cá nhân cụ thể, báo cáo tập trung vào Nghị định 02 (kế tiếp là Nghị định 163 và 178) quy định việc gia đất cho hộ gia đình, cá nhân và Nghị định 01 (kế tiếp là Nghị định 178 và 135) quy định việc khoán rừng cho hộ gia đình, cá nhân và cơ chế hưởng lợi.
1.3.2. Thực tiễn của giao đất giao rừng ở Việt Nam qua các giai đoạn
Quá trình giao đất lâm nghiệp ở Việt Nam được thực hiện từ năm 1945 và trải qua nhiều thời kỳ khác nhau:
1.3.2.1. Giai đoạn 1945 - 1968
Trước cải cách ruộng đất (năm 1954 ở miền Bắc) Việt Nam chưa có hình thức sở hữu Nhà nước về rừng. Rừng và đất rừng lúc đó thuộc sở hữu tư nhân và cộng đồng thôn bản. Hình thức quản lý tư nhân và cộng đồng cùng với nguồn tài nguyên rừng lúc đó còn dồi dào, nhu cầu của con người chưa vượt quá sự tái tạo của rừng nên độ che phủ rừng của Việt Nam chiếm tới 43%. Trong thời kỳ này hình
thức quản lý rừng cộng đồng phổ biến ở hầu khắp các thôn bản miền núi. [13], [15] Sau cải cách ruộng đất thì quản lý rừng Nhà nước là phổ biến, rừng được giao cho các lâm trường quốc doanh và chính quyền địa phương quản lý thông qua các hợp tác xã.
1.3.2.2. Giai đoạn 1968 - 1982
Đây là thời kỳ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trên cơ sở phát triển quốc tế quốc doanh và hợp tác xã, chưa giao đất cho hộ gia đình. Các lâm trường quốc doanh là loại chủ rừng chủ yếu, được nhà nước đầu tư để trồng rừng và giữ quyền sở hữu chủ yếu khoảng 70% tổng diện tích rừng trồng tập trung, hợp tác xã trồng rừng chủ yếu là để nhận tiền công lao động do nhà nước trả là chính. Chưa có quyền sở hữu trồng rừng nên chưa quan tâm kết quả rừng của mình gây trồng nên. Tuy vậy cũng có một số ít hợp tác xã sử dụng nhân lực và nguòn vốn của mình để trồng nên có quyền sở hữu một số khu rừng do hợp tác xã đầu tư.
Văn bản đầu tiên quy định chính sách giao rừng cho từng đối tượng là Quyết định số: 179/CP ngày 12/11/1968 của Chính phủ. Tại văn bản này đã đưa ra hướng chung như: Trên diện tích đất rừng và rừng đã được Nhà nước giao cho HTX kinh doanh toàn diện thì cây cối và hoa lợi của rừng đó kể cả sản phẩm đã có đều do HTX có nghĩa vụ bán cho Nhà nước những lâm sản chính (gỗ, củi, tre, nứa) theo đúng chỉ tiêu kế hoạch thu mua và giá thu mua như đối với cây công nghiệp. [13],[15]
Năm 1974 tại Quyết định số 80-129/CP ngày 25/05/1974 của Chính phủ “Về chính sách đối với các HTX mở rộng diện tích phát triển nông lâm nghiệp ở trung du và miền núi”, chính sách giao đất, giao rừng đã được cụ thể hoá thêm một bước. Đó là quy định hạn mức đất đồi núi hoặc diện tích đất rừng giao cho HTX bình quân mỗi lao động nông, lâm nghiệp được sử dụng từ 1 - 4 ha. Mỗi hộ xã viên được giao từ 700 m2
- 1000 m2 đất để làm nhà ở, trồng trọt và chăn nuôi thêm. Quy định thời hạn 3 - 7 năm phải đưa hết diện tích đất và rừng vào sản xuất theo kế hoạch, không được bỏ hoang hoá đất đai hoặc làm thiệt hại đến rừng. Giúp cho HTX có đủ vốn để kinh doanh trên đất rừng được giao. [15]
Như vậy trong vòng 14 năm (1968-1982) từ khi xác định chủ trương giao đất rừng cho HTX những văn bản được Nhà nước ban hành đã chứng tỏ chính sách nhất quán và kiên trì chủ trương giao đất, giao rừng của Đảng và Nhà nước cho HTX. Chính sách giao đất giao rừng giai đoạn này được các hợp tác xã hưởng ứng, nhiều hợp tác xã đã nhận rừng để kinh doanh khai thác lâm sản, phần lớn là dưới hình thức nhận giao khoán từng khâu công việc cho các lâm trường quốc doanh.
1.3.2.3. Giai đoạn từ 1982 đến 1992
Vào những năm đầu 1980 là thời kì nhà nước đang nghiên cứu cải thiện quản lí hợp tác xã. Trong nghành lâm nghiệp nhất là giai đoạn cuối của thời kì này chủ trương chính sách giao đất, giao rừng đến từng hộ gia đình đã cụ thể và đẩy mạnh hơn.
Ngày 6/11/1982 Hội Đồng Bộ Trưởng ra quyết định số 24 về việc đẩy mạnh giao đất, giao rừng cho tập thể và nhân dân trồng cây gây rừng. Ban chấp hành trung ương Đảng ra chỉ thị số 29/CT – TW ngày 12/11/1983 về việc đẩy mạnh giao đất, giao rừng xây dựng và tổ chức kinh doanh theo nông lâm kết hợp. Sau đại hội Đảng toàn quốc khoá VI (1988) Đảng và nhà nước chủ trương đổi mới nền kinh tế từ cơ chế tập trung bao cấp sang kinh tế nhiều thành phần, phát triển kinh tế hàng hoá gắn với kinh tế thi trường theo quy định hướng xã hội chủ nghĩa dưới quản lí của nhànước. Chú trọng phát triển kinh tế hộ gia đình là đơn vị kinh tế cơ bản tự chủ.
Ngày 19/08/1991 Luật bảo vệ và phát triển rừng được ban hành. Điều 1 của Luật này đã xác định: “…Nhà nước giao rừng, đất trồng rừng cho tổ chức và cá nhân; dưới đây gọi là chủ rừng; để phát triển và sử dụng rừng ổn định, lâu dài theo quy hoạch và kế hoạch của Nhà nước”. [15], [16]
Trong giai đoạn này Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định 327/CT ngày 15/09/1992 “Về việc ban hành một số chủ trương chính sách sử dụng đất trống, đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và mặt nước”. Nội dung chương trình này tập trung tạo mới rừng phòng hộ và rừng đặc dụng gồm: bảo vệ rừng, khoanh nuôi tái sinh, trồng rừng, gắn nông nghiệp với lâm nghiệp, giải quyết việc làm… Chương trình 327 đã tạo điều kiện để phát triển tài nguyên rừng, phủ xanh đất trống đồi núi trọc khu vực miền núi và ven biển, phát triển hệ thống nông lâm nghiệp, khôi phục môi trường sinh thái, nâng cao đời sống người dân, đảm bảo an ninh chính trị khu vực miền núi.
1.3.2.4. Giai đoạn từ 1993 đến 2003
Đầu năm 1993 Đảng và Nhà Nước ta đã ban các nghị quyết, chủ trương và chính sách nhằm thực hiện triệt để công tác giao đất, giao rừng. Nghị quyết TW lần thứ V về tiếp tục đổi mới và phát triển nông thôn, đã nhấn mạnh “Đổi mới cơ chế ngành lâm nghiệp phổ biến giao khoán rừng và đất rừng phù hợp với quy định và phương thức phát triển từng vùng, từng loại rừng”.
Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua thông qua ngày 14/07/1993 tại kỳ họp Quốc hội khoá IX đã đánh dấu kết quả một quá trình nghiên cứu, vận dụng thực tiễn để thể chế hoá các chính sách mới về đất đai, vừa đảm bảo phát huy quan hệ sở hữu toàn dân, phù hợp với cách vận hành mới của một nền kinh tế hàng hoá bắt đầu tiếp cận với cơ chế thị trường. Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 1993
trong quá trình thực hiện vẫn còn bộc lộ một số bất cập chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của xã hội, do đó luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và 2001 đã có những vấn đề nổi bật đáng lưu ý như [1], [4]:
- Hộ gia đình cá nhân là đối tượng được giao đất sản xuất nông, lâm nghiệp, thay vì giao cho HTX và tập đoàn nông, lâm nghiệp như trước đây.
- Người sử dụng đất có quyền sử dụng ổn định, lâu dài, ngoài ra còn có các quyền "Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, góp vốn" tạo cơ sơ pháp lý về những lợi ích cụ thể để người sử dụng đất thực sự làm chủ về sử dụng và kinh doanh trên đất được giao.
Ngoài ra, Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi bổ sung năm 1998, 2001 còn đề cập nhiều vấn đề đổi mới khác như: quy định mức hạn điền, thời hạn sử dụng đất, đất dành cho nhu cầu công ích. Trong giai đoạn này có các nghị định quan trọng được ban hành: Nghị định 64- CP (1993) về giao đất nông nghiệp; Nghị định 02- CP (1994) giao đất lâm nghiệp cho cá nhân, tổ chức sử dụng đất đai vào mục đích nông lâm nghiệp; Nghị định số 202- CP/TTg (1994) về khoán, quản lý bảo vệ rừng; Ngành lâm nghiệp đã có thông tư số 06- LN (1994) về giao đất lâm nghiệp; Nghị định số 01/CP (01/11/1995) về giao khoán và sử dụng vào mục đích nông lâm nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản, trong các doanh nghiệp nhà nước; Quyết định số 661/QĐ-TTg (29/07/1998) về chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng
Nghị định 163/CP (16/11/1999) thay thế cho nghị định 02/CP về giao đất cho thuê đất lâm nghiệp cho cá nhân, tổ chức sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Người dân được nhận đất lâm nghiệp có quyền sử dụng đất kế thừa, chuyển nhượng, thế chấp và chuyển đổi sử dụng đất theo quy định của pháp luật, hạn chế mức giao đất cho thuê đất cho hộ gia đình, cá nhân do UBND tỉnh quyết định nhưng không quá 30ha. Thời gian giao đất, cho thuê đất cho các tỏ chức, cá nhân, hộ gia đình là 50 năm, hết thời hạn nếu tổ chức,hộ gia đình, cá nhân vẫn có nhu cầu sử dụng đất đúng mục đích thì được nhà nước giao tiếp nếu các loại cây trên 50 năm thì sau 50 năm nhà nước sẽ giao tiếp đến khi thu hoạch sản phẩm chính. [4], [5], [6], [14], [16], [17], [25]
1.3.2.5. Giai đoạn từ 2003 đến nay
Luật Đất đai năm 2003 mở rộng thẩm quyền giao đất cho UBND cấp huyện xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi thực tiễn hiện nay về việc quản lý sử dụng đất nhằm tránh những ách tắc về thủ tục hành chính đối với việc giao đất đối với hộ gia đình, cá nhân.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định số 181/2004/ NĐ- CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 thì hạn mức giao đất lâm nghiệp cho các hộ gia
đình như sau [2]:
- Hạn mức giao đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba mươi 30 ha đối với mỗi loại đất. Trường hợp hộ gia đình được giao thêm đất trồng cây lâm nghiệp thì hạn mức đất trồng cây lâm nghiệp là không quá 05 ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 25 ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. Trường hợp hộ gia đình được giao thêm đất rừng sản xuất thì tổng hạn mức giao đất rừng sản xuất là không quá 25 ha.