3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.1. Quy định pháp luật về tạo lập quỹ đất công ích
1.2.1.1. Căn cứ tạo lập quỹ đất công ích
Căn cứ tạo lập đất là cơ sở xác định thực tế, mà dựa vào đó Nhà nước quyết định trao cho chủ thể, các quyền sử dụng, khai thác đối với một loại đất, diện tích đất xác định. Về phía người sử dụng đất, con đường chủ yếu nhất mà họ có thể dùng để tạo lập được đất, đó là xin giao đất và thuê đất của Nhà nước.
Luật Đất đai quy định các loại đất dù là đất nông nghiệp, phi nông nghiệp hay bất cứ loại đất nào, thì để tạo lập nên loại đất đó cũng dựa trên hai căn cứ chủ yếu [16]: thứ nhất, dựa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt. Thứ hai, là nhìn vào nhu cầu sử dụng đất cụ thể, được thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Đất công ích vì là diện tích được trích từ đất sản xuất nông nghiệp nên không nằm ngoài quy định đó, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng được xem là căn cứ quan trọng nhất, trong việc tạo lập nên quỹ đất này. Khi cần diện tích đất thực hiện mục đích công ích cho địa phương, trước đây theo Luật Đất đai năm 2003 thì Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong đó có diện tích đất công ích cấp xã trình cơ quan cấp trên phê duyệt, nếu được chấp thuận và có thêm quyết định tỷ lệ đất công ích cho phép để lại của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thì quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích công ích của cấp xã đã được tạo lập, và đương nhiên nguồn gốc của quỹ đất này, là xuất phát từ tổng diện tích đất nông nghiệp của chính địa phương có nhu cầu để lại đất công ích. Sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 2013 thì Ủy ban nhân dân cấp xã không còn thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mà Ủy
ban nhân dân cấp huyện tiến hành tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, trong đó có nội dung đất công ích của các địa phương cấp xã.
Khi nhắc đến nguồn gốc hình thành nên diện tích đất công ích, thì ngoài diện tích được Nhà nước giao, theo nhu cầu trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thì quỹ đất này còn được góp lại, từ đất không được Nhà nước trực tiếp chuyển giao. Mà nó vận hành theo con được ngược lại, tức là các diện tích đất do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tự nguyện trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng đất, mà họ không sử dụng hay sử dụng không hết, bên cạnh còn có đất do khai hoang, đất thu hồi để phục vụ công ích, đất vượt hạn mức [23],... Tất cả những mảnh nhỏ đó, góp lại tạo thành một nguồn gốc cơ bản, hình thành nên một quỹ đất với mục đích đáp ứng các nhu cầu công ích cho từng địa phương. Tuy nhiên, là sẽ không được vượt quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản [12] của địa phương cấp xã có để lại đất công ích.
1.2.1.2. Thẩm quyền quản lý đất công ích
a) Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp Trung ương
Vai trò quản lý đất đai của nhà nước bao gồm hai nội dung cơ bản: thứ nhất,
Nhà nước quản lý đất đai xuất phát từ chức năng của một tổ chức quyền lực và quan hệ đất đai tồn tại như là một lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi Nhà nước phải điều tiết;
thứ hai, Nhà nước với cương vị là đại diện cho toàn dân sẽ quản lý đất đai với tư cách là người đại diện chủ sở hữu. Dù dưới bất cứ hình thức nào, nội dung nào, thì trật tự quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất công ích nói riêng, cũng đi theo con đường luật định; nghĩa là, sẽ chịu sự chi phối của Nhà nước từ cấp trên nhất, đến cấp địa phương.
Trước hết, là quyền quản lý đối với đất của Quốc hội, với chức năng là cơ quan lập pháp, Quốc hội quản lý bằng việc ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cả nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước [18]. Vì nằm trong tổng diện tích đất của quốc gia, đất công ích cũng chịu sự điều tiết chung, nghĩa là thuộc quyền quản lý bao quát ở tầm vĩ mô, bằng các quy định nằm rải rác trong hàng loạt các văn bản mang tính pháp lý cao nhất của Quốc hội.
Hơn thế nữa, đất đai còn chịu sự quản lý ở cấp Trung ương này bởi quyền hạn của cơ quan hành pháp, đó chính là Chính phủ. Thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước, được coi là thẩm quyền và cũng là trách nhiệm mà Chính phủ phải đảm đương đối với đất đai, trong đó có quỹ đất 5% phục vụ nhu cầu công ích cấp xã. Ngoài ra, Chính phủ còn là cấp ra quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
cấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh. Là cơ quan trực thuộc Chính phủ, hệ thống quản lý đất đai chuyên ngành, Bộ Tài nguyên và Môi trường là chủ thể chính, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc quản lý đất.
Tóm lại, đất công ích đơn giản cũng chỉ là thành phần của đất đai nước ta, nên việc quản lý nhà nước ở cấp Trung ương đối với đất công ích, cũng được áp dụng theo quy định chung của pháp luật, cũng bao gồm sự điều hành quản lý của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan cấp trên thuộc Chính phủ.
b) Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp địa phương
Khác với cấp Trung ương, các cơ quan có quyền quản lý đất công ích ở các đơn vị cấp dưới, sẽ được xác định và nhận thấy dể dàng hơn về chức năng và vai trò quản lý vì là có sự gần gũi, và trực tiếp hơn trong quản lý và sử dụng đối với từng loại đất. Dựa vào đặc điểm và nhu cầu của từng vùng, từng địa phương, mà Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc thành lập, hay không thành lập quỹ đất công ích cho cấp xã. Tuy không thể hiện quyền hạn cụ thể bằng một quy định riêng về cơ chế quản lý, nhưng có thể nói cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phương có thẩm quyền quản lý cao nhất đối với đất công ích, vì là trên cơ sở các quy định của cấp trên thông qua luật, Hội đồng nhân dân tỉnh đã thực hiện quyền quản lý của mình, bằng một quyết định thành lập nên quỹ đất riêng cho cấp xã của tỉnh mình.
Bên cạnh đó, chính quyền cấp huyện đóng vai trò như một cơ quan trung gian, quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch của cấp xã trình trên, và chuyển cho cấp trên quyết định, cấp huyện quản lý theo dõi thông qua sổ sách, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với diện tích đất công ích của xã trong phạm vi địa bàn của huyện.
Cấp xã, là cấp chính quyền địa phương đóng vai trò quản lý trực tiếp nhất đối với đất đai, mà đặc biệt là quỹ đất công ích được hình thành trong xã mình. Vì đây là loại đất phục vụ trực tiếp và cũng có thể coi như là một chính sách ưu đãi, mà Nhà nước dành riêng cho từng địa phương, nên địa phương trực tiếp quản lý để dể sử dụng, và hơn ai hết từng xã, phường, thị trấn là chủ thể hiểu rõ nhất điều kiện, những khả năng phát triển, cũng như nhưng thiếu thốn của chính địa bàn mình. Khi được trực tiếp quản lý, thì có thể chủ động hơn và ít tốn kém thời gian chờ đợi, xin phép hơn so với khi lại để cho cấp trên quản lý.