3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.3. Quy định về sử dụng đất công ích
Sử dụng đất, là việc người có quyền đã dùng các quyền đó của mình, với các hình thức, phương tiện trực tiếp hoặc gián tiếp tác động lên diện tích đất thuộc mình quản lý, sử dụng, nhằm khai thác các công dụng tính năng của đất, phục vụ các nhu cầu cần thiết của mình. Theo quy định chung của pháp luật về đất đai, nằm trong khuôn khổ đó, đối với đất công ích là đất được chỉ định vào mục tiêu công ích nên ngoài các quy định về đối tượng sử dụng, hình thức sử dụng chung sẽ có thêm các đặc trưng riêng và một số yếu tố khác hơn so với các loại đất.
1.2.3.1. Quy định về đối tượng sử dụng đất công ích
Đối tượng được trở thành chủ thể sử dụng trong quan hệ pháp luật đất đai, nhìn chung rất đa dạng bao gồm các đối tượng trong và ngoài nước như: hộ gia đình, cá nhân, tổ chức, cơ sở tôn giáo…Tùy theo từng nhu cầu và tư cách chủ thể, mà các đối tượng này được xem xét trở thành chủ thể sử dụng đối với đất. Nhìn vào tổng thể, thì đất công ích được sử dụng bởi hai đối tượng, là Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và hộ gia đình, cá nhân.
a) Đối tượng sử dụng đất công ích là Ủy ban nhân dân cấp xã
Ủy ban nhân dân cấp xã là người sử dụng đất, được Nhà nước giao đất sử dụng vào các mục đích: đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích công ích; đất làm trụ sở Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội của cấp xã; đất được Nhà nước giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã xây dựng các công trình công cộng về văn hóa, giáo dục, y tế, thể dục – thể thao, vui chơi giải trí, chợ, nghĩa trang, nghĩa địa và các công trình công cộng khác của địa phương.
Là chủ thể chính được giao quyền quản lý, sử dụng đất công ích tạo lập trên cơ sở nhu cầu thực tế của chính địa phương mình, chính quyền xã, phường, thị trấn vừa là cơ quan giữ vai trò quản lý, vừa có quyền sử dụng đối với đất công ích. Nhờ vào mức độ tham gia đặc biệt đó, mà chính quyền địa phương cụ thể là Ủy ban nhân dân cấp xã trở thành đối tượng chủ yếu và trực tiếp nhất được phép sử dụng đất công ích.
Vấn đề còn lại là xác định, Ủy ban nhân dân cấp xã có được coi là một tổ chức mà Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, khi đặt cơ quan này trong vai trò là chủ thể sử dụng đất công ích. Sở dĩ cần tìm hiểu điều này, là để có thể phân định được các mức độ quyền, cũng như nghĩa vụ của các đối tượng được sử dụng đất công ích kèm theo đó là công tác quản lý. Theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng bao gồm các tổ chức sử dụng đất vào các mục đích nghiên cứu, thí nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối, xây dựng các công trình sự nghiệp, đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, giao thông, thủy lợi, thể thao, y tế, văn hóa, đất làm nghĩa trang, nghĩa địa phục vụ lợi ích công cộng và các công trình công cộng khác không nhằm mục đích kinh doanh.
Tổng hợp lại các đặc tính của tổ chức sử dụng đất, dưới hình thức được giao không thu tiền sử dụng đất, có thể thấy rằng Ủy ban nhân dân cấp xã giống như một tổ chức sử dụng đất công ích do Nhà nước giao thuộc vào các mục đích công cộng tại xã, phường, thị trấn và không phải trả tiền sử dụng đất. Tuy nhiên, khi sử dụng đất mà Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất, thì các tổ chức không được công nhận các quyền chuyển dịch đất như chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất,…Trong khi Ủy ban nhân dân cấp xã ngoài cái quyền được khai thác công dụng của đất công ích còn có thể đem diện tích đất công ích chưa sử dụng hết cho hộ gia đình, cá nhân trong địa bàn thuê. Như vậy, mặc dù có nhiều điểm tương đồng với tổ chức sử dụng đất nhưng cái ngoại lệ trên về quyền của chủ thể sử dụng đã không đồng hóa chính quyền cấp xã vào nhóm các tổ chức sử dụng đất do Nhà nước giao không thu tiền sử dụng. Ủy bân nhân dân cấp xã là một đối tượng đặc biệt, trong quan hệ pháp luật về đất đai, thay mặt Nhà nước trong cả quản lý, sử dụng đất công ích.
b) Đối tượng sử dụng đất công ích là hộ gia đình, cá nhân
Xét về mục đích, cũng như tên gọi của loại đất này có thể nhận thấy, sở dĩ nó được lập thành một quỹ đất riêng, phân biệt với tổng diện tích đất nông nghiệp là vì nó chỉ chủ yếu dùng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn, nên chỉ có Ủy ban nhân dân cấp xã, nơi có đất công ích được quyền sử dụng. Nhưng thực tế, để tránh việc quỹ đất này đã được xây dựng nên mà không sử dụng, nói đúng hơn là chưa có nhu cầu xây dựng các công trình công ích nói chung và trong tình trạng bỏ hoang, trong khi các chủ thể khác cần đất để sử dụng mà không có. Để giải quyết tình trạng trên, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn được quyền cho hộ gia đình, cá nhân thuê có thời hạn diện tích đất công ích chưa sử dụng đó [23].
Nói như vậy không có nghĩa là bất kỳ hộ gia đình, cá nhân nào cũng đều được thuê đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích để sử dụng, mà các đối tượng đó phải có một số điều kiện nhất định. Thứ nhất, do đất công ích hình thành trên phương hướng chính được xác định, là tạo một quỹ đất trong phạm vi địa phương phục vụ nhu cầu công ích, thúc đẩy sự phát triển của cấp xã. Có sự kế thừa tiêu chí trước đây của loại đất công làng xã, đất làng nào thuộc quyền sử dụng của làng đó, cho nên đất công ích chỉ là giải pháp phục vụ riêng cho địa bàn có quỹ đất này, chỉ hộ gia đình, cá nhân sinh sống tại xã, phường, thị trấn đó mới được thuê đất công ích sử dụng. Tuy không là một quy định khung, nhưng dường như nó đã trở thành cái lệ ở hầu hết các địa phương có quỹ đất, chỉ cho người trong xã mình thuê đất công ích tại địa phương. Cũng có trường hợp áp dụng quy chế hộ gia đình, cá nhân ngụ trên địa bàn khác lân cận đó để có thể đến thuê đất công ích của xã nếu có nhu cầu sử dụng và chỉ khi diện tích đất đó không sử dụng hoặc người dân địa phương sử dụng không hết. Thứ hai,
điều kiện được quy định rõ là chỉ những có nhân, hộ gia đình nào sống gắn bó với nghề nông, thiếu đất sản xuất dẫn đến có nhu cầu sử dụng đất công ích đó thì mới được vào vị trí chủ thể đi thuê đất của Ủy ban nhân dân và mục đích chủ yếu của việc thuê đất công ích không gì khác hơn mà phải đúng với cái gốc ban đầu của đất công ích, đất nông nghiệp, tức là chỉ được phép trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm và nuôi trồng thủy sản.
Một điều không tìm thấy trong các quy định về việc sử dụng đất công ích, đó là các cá nhân mang yếu tố nước ngoài có được phép thuê để sử dụng loại đất này hay không, và tuy không có điều luật nào xác định rõ ở đây, nhưng nên hiểu đất công ích là đất sản xuất nông nghiệp nên cá nhân nước ngoài ít và hầu như không có nhu cầu sử dụng.
1.2.3.2. Hình thức sử dụng đất công ích
Đất công ích xem xét từ góc độ tạo lập nên quỹ đất này, cùng với đối tượng sử dụng bao gồm Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và hộ gia đình, cá nhân, đất công ích có hình thức sử dụng phù hợp với bản chất và mục đích.
a) Hình thức sử dụng quỹ đất công ích của Ủy ban nhân dân
Ủy ban nhân dân cấp xã, có thể được coi như là một chủ thể đặc biệt trong quan hệ pháp luật đất đai, vì là cơ quan duy nhất được trao quyền vừa quản lý, vừa sử dụng trực tiếp hoặc tự quyết định cho thuê đất đối với một diện tích tương đối trong tổng diện tích đất nông nghiệp hiện có của địa phương.
Hình thức sử dụng trực tiếp, là hình thức mà Ủy ban nhân dân sử dụng đất đúng hiện trạng và diện tích theo quy hoạch chi tiết đã lập của từng địa phương. Khi có nhu cầu sử dụng đất vào các mục đích phát triển của xã, chính quyền sở tại đã trình bày các phương hướng phát triển đó của mình một cách khá cụ thể và chi tiết vào kế hoạch sử dụng đất do cấp huyện hoạch định (theo Luật Đất đai năm 2013, cấp xã không có thẩm quyền lập quy hoạch sử dụng đất cấp xã), nghĩa là xin để lại bao nhiêu đất cho quỹ đất công ích, nhằm sử dụng xây công trình gì…khi các dự kiến đó được chấp thuận, quyết định thành lập quỹ đất theo yêu cầu, nghĩa là Ủy ban nhân dân cấp xã, sẽ căn cứ đúng vào kế hoạch ban đầu đặt ra, để sử dụng đất công ích, mà chủ yếu nhất là xây dựng các cơ sở phục vụ công cộng, gắn liền với lợi ích chung trên địa bàn địa phương nơi đất công ích tọa lạc. Với hình thức sử dụng này đất công ích đóng vai trò là cơ sở hạ tầng quan trọng, đáp ứng các nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong phạm vi gói gọn của xã, phường, thị trấn.
Thực ra thì hình thức sử dụng này cũng chỉ là cách Nhà nước đại diện cho người dân, thể hiện các nhu cầu sử dụng đất, thông qua vai trò của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Nói như vậy vì khi xây dựng các công trình gọi là để phục vụ công ích, chính là các sản phẩm được làm ra để cho chính người dân trong địa phương đó dùng trong đời sống và sinh hoạt hàng ngày, đâu riêng gì Ủy ban nhân dân là người hưởng lợi từ việc sử dụng đất đó, mà phải nói đúng hơn là các cơ quan cấp xã ở cương vị là người quản lý, không có cái lợi trực tiếp nào tự việc sử dụng đất công ích mà họ chỉ đóng vai trò như là một người giúp việc phụng sự nhân dân, lo các thủ tục xin đất, tạo tài chính từ đất công ích và sau đó đứng ra điều hành quá trình xây dựng và đảm bảo các công trình thành phẩm vào cho người dân sử dụng. Cuối cùng người sử dụng đất hay các lợi khác trên đất công ích cũng là người dân trong địa phương có đất công ích.
Một hình thức sử dụng khác cũng được nhận xét là gián tiếp của Ủy ban nhân dân cấp xã đó là việc, cơ quan này tạm thời cho hộ gia đình, cá nhân thiếu đất canh tác thuê diện tích đất công ích còn trống chưa sử dụng vào mục đích công ích nào, tiền thu được từ hoạt động cho thuê đất đó cũng sẽ được sử dụng giống như khoản tiền được hỗ trợ khi có đất công ích bị thu hồi, nghĩa là sử dụng để trả cho các chi phí xây dựng các công trình công ích trong xã, hoặc nộp vào ngân sách của Nhà nước nếu không sử dụng hoặc sử dụng không hết. Và hình thức này sẽ được phân tích tiếp dưới đây.
b) Hình thức sử dụng đất công ích của hộ gia đình, cá nhân thông qua hợp đồng thuê đất
Hình thức sử dụng thông qua hợp đồng thuê đất mà hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu sử dụng là người thuê và Ủy ban nhân dân nơi có đất công ích là bên cho thuê. Hình thức này được coi như là giải pháp giải quyết tạm thời tình trạng lãng phí đất của bên cho thuê và đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của chủ thể thuê, tạo sự ổn định và phát triển cân đối cho địa phương. Hộ gia đình, cá nhân khi có nhu cầu về đất để sản xuất nông nghiệp thì nộp đơn xin thuê đất và nếu đủ điều kiện, sẽ ký hợp đồng thuê. Ở đây cần làm rõ, tính chất của hình thức sử dụng này là kém ổn định, một mặt do chỉ là giao dịch mang tính chất tạm thời, mặt khác hợp đồng thuê không có cơ sở bền vững như các hợp đồng thuê đất của các tổ chức, cá nhân khác được Nhà nước cho thuê đối với các loại đất ngoài quỹ đất công ích này.
1.2.3.3. Các quy định khác về sử dụng đất công ích a) Quy định về thời gian sử dụng đất công ích
Thời gian sử dụng đất, là thời hạn mà người sử dụng có quyền khai thác, sử dụng loại đất, diện tích đất được Nhà nước cho phép sử dụng, được xác định theo từng loại đất, diện tích và phương thức tạo lập. Thời gian sử dụng đất có các loại đất sử dụng ổn định lâu dài, đất sử dụng có thời hạn.
Dưới hình thức tạo lập, đất công ích cũng là loại đất mà Nhà nước giao cho chính quyền của từng xã, phường, thị trấn quản lý, sử dụng, là loại đất đặc biết theo tiêu chí chung của Nhà nước dùng vào các mục đích công ích, nhưng lại không quy định rõ trong danh mục loại đất nào, ổn định lâu dài hay sử dụng có thời hạn. Nhưng mặt khác, khi xét đến hình thức sử dụng dưới dạng hợp đồng thuê đất công ích của hộ gia đình, cá nhân thuê của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn thì thời hạn sử dụng không còn vô thời hạn nữa. Vào thời gian có hiệu lực của Luật Đất đai năm 1993, thì không có quy định cụ thể về thời gian sử dụng của đất công ích, mà chỉ chủ yếu dựa vào sự thỏa thuận giữa chủ thể đi thuê và người cho thuê. Cụ thể là Ủy ban nhân dân
đình, cá nhân khi xin thuê đất, Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ quyết định cho thuê đất, thời gian thuê đất có thể là năm năm, mười năm, hai mươi năm hoặc lâu hơn nữa nếu có nhu cầu sử dụng. Sau đó, tại khoản 7 Điều 1 của Luật đất đai sửa đổi bổ sung năm 1998 trong trường hợp này, là không quá năm năm và được áp dụng cho đến hiện nay. Được quy định trong Luật Đất đai năm 2013, giới hạn thời gian sử dụng của đất công ích không quá năm năm, là việc mà Nhà nước muốn khẳng định lại, đây chỉ là một hình thức sử dụng mang tính chất tạm thời của đất công ích, là giải pháp trước mắt để tránh được tình trạng hoang phí đất khi chính quyền chưa có nhu cầu, cũng như chưa có chính sách kịp thời để sử dụng đối với diện tích đất công ích đã được thành lập đó. Cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất công ích chủ yếu là để sản xuất, hoạt động nông nghiệp nên thời hạn năm năm là hợp lý vừa giải quyết được nhu cầu sử dụng đất của người sử dụng vừa tạo nguồn thu cho ngân sách không có tình trạng bỏ đất hoang hóa, có thể coi đây là một quy định phù hợp với thực tế và có hiệu quả cả về công tác quản lý và trong việc sử dụng tốt quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn.
b) Quy định về diện tích đất công ích được sử dụng
Quy định về diện tích sử dụng đất là việc Nhà nước đặt ra giới hạn cụ thể cho người sử dụng biết để sử dụng đất. Đối với đất công ích vấn đề hạn mức sử dụng đất là không có quy định, mà chỉ được giới hạn tỷ lệ trích ra từ đất sản xuất nông nghiệp của xã, phường, thị trấn. Giới hạn tối đa mà cấp xã được quản lý, sử dụng chỉ là không quá 5%