7. Kết cấu của luận án
2.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế-xã hội
2.1. Cơ sở lý luận về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
2.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xãhội hội
2.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của đất nông nghiệp trong phát triển kinh tế - xã hội
a. Khái niệm đất nông nghiệp
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quan trọng đối với đời sống của con người cũng như toàn xã hội. Đất đai không những là địa bàn sinh sống của con người mà còn là tư liệu sản xuất đặc biệt. Đất đai là nơi để xây dựng nhà cửa, là nơi để tạo ra của cải vật chất phục vụ cho đời sống của con người cũng như nuôi sống toàn xã hội. Để tồn tại và phát triển, con người cần phải thỏa mãn được các nhu cầu, mà trước hết là các nhu cầu thiết yếu nhất của mình đó chính là lương thực, thực phẩm để duy trì sự sống. Như vậy, từ thời xa xưa con người đã biết coi trọng giá trị của đất đai. Ở Việt Nam, với tổng diện tích đất hơn 33 triệu ha được chia thành nhiều loại đất khác nhau căn cứ vào mục đích sử dụng của chúng, đất nông nghiệp là một trong các loại đất nằm trong vốn đất đai thống nhất của quốc gia.
Theo Từ điển Luật học: “Đất nông nghiệp: Tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ” [88, tr.237-238].
Trong LĐĐ năm 1993, căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được chia thành 6 loại bao gồm: Đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư nông thôn; đất đô thị; đất chuyên dùng; đất chưa sử dụng. Tại Điều 42 LĐĐ năm 1993 quy định về đất nông nghiệp: “Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp” [25].
Theo sự phân loại này đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai loại đất nằm trong sáu loại đất thuộc vốn đất quốc gia và được định nghĩa theo Điều 42 và Điều 43 của LĐĐ năm 1993. Tuy nhiên, sự phân loại này dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau, vừa căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, vừa căn cứ vào địa bàn sử dụng
đất dẫn đến sự đan xen, chồng chéo giữa các loại đất, không có sự tách bạch về mặt pháp lý gây khó khăn cho công tác quản lý đất đai. Theo quy định này thì đất nông nghiệp chủ yếu dùng để sản xuất nông nghiệp hoặc thực hiện nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp. Quan niệm này hiện nay không còn phù hợp trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam khi đất nông nghiệp có thể dùng để góp vốn kinh doanh vào các lĩnh vực như trang trại kết hợp giữa nông lâm ngư nghiệp trong việc phát triển kinh tế. Điều này cho thấy sự cứng nhắc và quan niệm theo nghĩa “hẹp” của LĐĐ năm 1993 về đất nông nghiệp.
LĐĐ năm 2003 đã khắc phục những hạn chế đó, cũng như tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình trong việc sử dụng đất nên chia đất đai thành ba loại với tiêu chí phân loại duy nhất là căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Như vậy, ở đây đã mở rộng khái niệm đất nông nghiệp với tên gọi “nhóm đất nông nghiệp” thay cho “đất nông nghiệp” trước đây. Theo quy định LĐĐ năm 2003 có thể hiểu nhóm đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất có đặc tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng, khoanh nuôi tu bổ bảo vệ rừng, nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 13 LĐĐ năm 2003 nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất sau: Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thuỷ sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ.
Như vậy, có thể thấy nhóm đất nông nghiệp bao gồm những loại đất được sử dụng chủ yếu vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp đó là diện tích trồng các cây lương thực như lúa, ngô, khoai, sắn, đất trồng các cây lâu năm có giá trị kinh tế cao như dừa, cam, chanh, bưởi…diện tích mặt nước để nuôi trồng thủy sản; đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trong đó có đất rừng tự nhiên và đất trồng rừng.
Sự phân loại này hoàn toàn khác so với LĐĐ năm 1993, ở đây đã có sự mở rộng và phù hợp hơn với thực tiễn, có sự đan xen giữa đất nông nghiệp với đất lâm nghiệp, đất làm muối và nuôi trồng thủy sản. Quy định này vừa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thống nhất quản lý đất đai từ các cơ quan quản lý ở trung ương cũng như các địa phương trong việc kiểm tra, giám sát quá trình khai thác, sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Đồng thời cũng phù hợp với thực tiễn sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân
bởi không có hộ gia đình nào chỉ sử dụng một loại đất duy nhất như đất trồng lúa, đất rừng mà bao giờ họ cũng sử dụng xen kẽ, kết hợp giữa các loại đất khác nhau như: Trồng lúa, trồng hoa màu, trồng rừng kể cả việc nuôi trồng thủy sản. Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất này mang tính tất yếu khách quan, là nhu cầu thiết thực của các hộ gia đình, cá nhân trong quá trình sản xuất để nâng cao đời sống của mình. Sự kết hợp này hoàn toàn phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đó là khuyến khích sản xuất nông nghiệp theo mô hình trang trại kết hợp nông - lâm - ngư
- diêm nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân. Quy định này tạo điều kiện thuận lợi cho các hộ gia đình, cá nhân tham gia vào quá trình sản xuất hàng hóa, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của mình.
LĐĐ năm 2013 chia đất đai làm 3 loại cũng gần giống với LĐĐ năm 2003 đó là: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Tuy nhiên tại Khoản 1 Điều 10 LĐĐ năm 2013 quy định rõ nhóm đất nông nghiệp bao gồm: Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh.
Về cơ bản, cách hiểu đất nông nghiệp theo LĐĐ năm 2013 không có nhiều điểm khác biệt so với LĐĐ năm 2003. LĐĐ năm 2013 không chỉ ra đất trồng cỏ là một loại đất thuộc loại đất trồng cây lâu năm mà gộp loại đất này chung vào loại đất trồng cây hằng năm khác, vì loại đất này không phổ biến và có chế độ quản lý như các loại đất trồng cây hằng năm khác. Đặc biệt tránh cách hiểu hạn hẹp không bao quát được hết các loại đất nông nghiệp, gây thiệt thòi cho người dân khi tiến hành bồi thường cũng như giải quyết các chế độ, chính sách liên quan đến nó. LĐĐ năm 2013 luật hóa quy định về đất nông nghiệp khác. Theo đó, cách hiểu đất nông nghiệp khác không còn mang nặng ảnh hưởng về mặt địa lý, đó không chỉ là các loại đất chỉ có ở nông thôn mà còn là đất xây dựng công trình để trồng trọt, chăn nuôi ở cả đô thị và nông thôn. Ngoài ra, theo
LĐĐ năm 2013 đất xây dựng không để trồng trọt, chăn nuôi trong các trạm, trại nghiên cứu và cơ sở ươm tạo cây giống, con giống; nhà kho của dân để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ sản xuất nông nghiệp đồng thời thêm đất trồng hoa, cây cảnh cũng không còn được coi là đất nông nghiệp khác.
Từ những phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp như sau: Đất nông nghiệp là bộ phận đặc thù của tài nguyên đất đai, là phần đất có đặt tính giống nhau có thể thực hiện các hoạt động sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng; khoanh nuôi tu bổ, bảo vệ rừng; bảo vệ môi trường sinh thái, nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp.
Có thể khẳng định đất nông nghiệp được phân bố rộng khắp trong phạm vi cả nước và chiếm một tỉ trọng tương đối lớn trong vốn đất đai của Việt Nam. Nhìn nhận đất nông nghiệp theo khái niệm rộng hơn như ở trên là phù hợp với xu hướng phát triển của nền kinh tế thị trường cũng như thực tiễn khai thác và sử dụng của các hộ gia đình, cá nhân ở nước ta. Việc nhìn nhận này có ý nghĩa hết sức quan trọng trong công tác thu hồi đất, giải tỏa đền bù, xác định là loại đất nào trong nhóm đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việc bồi thường và hỗ trợ. Vì khi thu hồi đất nông nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân mà là đất trồng lúa nước thì ngoài số tiền bồi thường Nhà nước phải có chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi như: Chính sách đào tạo nghề, bố trí việc làm, chính sách hỗ trợ ổn định cuộc sống… hoặc nếu đất bị thu hồi là đất rừng sản xuất, rừng phòng hộ…đây cũng là loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp nhưng không được bồi thường về đất mà chỉ xem xét bồi thường các tài sản trên đất phụ thuộc vào nguồn tiền đầu tư đó thuộc nguồn vốn của Nhà nước hay của tổ chức, cá nhân. Việc nghiên cứu khái niệm đất nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp các cơ quan Nhà nước xây dựng chế độ chính sách, phân loại, xác định cách thức cũng như mức bồi thường, hỗ trợ cho phù hợp đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất nông nghiệp bị thu hồi.
b. Đặc điểm của đất nông nghiệp
Ngoài các đặc điểm của đất đai nói chung như: Đất đai có tính cố định vị trí, không thể di chuyển được, là tài sản không do con người tạo ra, chịu sự chi phối của các yếu tố môi trường nơi có đất…. thì đất nông nghiệp còn có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chủ yếu và không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối và nuôi trồng thủy sản
Đây là đặc điểm quan trọng phân biệt đất nông nghiệp với đất phi nông nghiệp. Không thể tiến hành sản xuất nông nghiệp nếu không có đất nông nghiệp. Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Có loại đất nông nghiệp sử dụng vào quá trình sản xuất nông nghiệp nhưng cũng có loại đất không sử dụng cho mục đích kinh doanh nhưng nó là địa bàn để tạo ra các sản phẩm nông nghiệp. Có loại đất dùng để trồng cây ngắn ngày nhưng cũng có loại đất nông nghiệp dùng để trồng các loại cây lâu năm. Có loại đất nông nghiệp ban đầu dùng để trồng lúa,
hoa màu, trồng các loại cây lâu năm nhưng trong quá trình sử dụng các hộ gia đình, cá nhân chuyển sang đất phi nông nghiệp như làm nhà ở, công trình xây dựng…Trong trường hợp này việc nghiên cứu đất nông nghiệp với mục đích chủ yếu là sản xuất nông nghiệp sẽ có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc xác định nguồn gốc đất, loại đất để có chính sách bồi thường, hỗ trợ một cách phù hợp.
Thứ hai, đối tượng sản xuất của đất nông nghiệp là các cây trồng, vật nuôi hoặc các công trình nghiên cứu liên quan đến sản xuất nông nghiệp và thường có tính mùa vụ
Đối tượng của sản xuất nông nghiệp là các sinh vật, các cơ thể sống. Chúng sinh trưởng và phát triển theo các quy luật sinh học và chịu tác động rất lớn của quy luật tự nhiên. Vì vậy, việc hiểu biết và tôn trọng các quy luật sinh học, quy luật tự nhiên là một đòi hỏi quan trọng trong quá trình sản xuất nông nghiệp. Cây trồng và vật nuôi với tư cách là tư liệu sản xuất đặc biệt được sản xuất trong bản thân đất nông nghiệp bằng cách sử dụng trực tiếp sản phẩm thu được ở chu trình sản xuất trước làm tư liệu sản xuất cho chu trình sản xuất sau.
Thứ ba, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc vào chất lượng đất đai, độ phì nhiêu của đất
Đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất nên giá trị của nó phụ thuộc vào chất lượng đất, các yếu tố nông, lý hóa và thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày của lớp đất mặt, độ PH…Độ phì là thuộc tính tự nhiên của đất nông nghiệp nó quyết định chất lượng đất. Trong quá trình sử dụng, độ màu mở của đất nông nghiệp có thể tăng lên hoặc giảm đi phụ thuộc vào chủ thể sử dụng. Chất lượng đất nông nghiệp là một trong những nhân tố quyết định năng suất cây trồng, vật nuôi cao hay thấp. Vì vậy, các quy định của pháp luật hiện hành về hoạch, KHSDĐ, chuyển mục đích sử dụng đất, các trường hợp thu hồi đất đối với đất nông nghiệp có giá trị cao được Nhà nước quy định hết sức nghiêm ngặt và hạn chế thu hồi để đảm bảo an ninh lương thực của quốc gia cũng như đảm bảo đời sống của người nông dân.
Thứ tư, đất nông nghiệp bao gồm nhiều loại đất có thể kết hợp sử dụng đan xen trên một thửa đất. Vì vậy, đất nông nghiệp rất đa dạng, có tính năng sử dụng linh hoạt,
có thể tích tụ, tập trung ở quy mô lớn.
Thứ năm, chủ thể quản lý, khai thác, sử dụng đất nông nghiệp là các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức, Nhà nước. Trong đó người trực tiếp khai thác, sử dụng đất nông nghiệp
Tóm lại, đất nông nghiệp với những đặc điểm riêng của nó đã ảnh hưởng, chi phối không nhỏ đến chính sách pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai nói chung và lĩnh vực nông nghiệp nói riêng. Vì vậy, pháp luật đất đai cần có những quy định chặt chẽ, sát thực để kiểm soát việc chuyển đất nông nghiệp nhất là đất trồng lúa, đất trồng rừng sang các mục đích khác để đảm bảo an ninh lương thực của quốc gia, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người nông dân cũng như bảo vệ môi trường sinh thái đang bị xâm hại một cách nghiêm trọng như hiện nay. Mặc dù trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa việc thu hồi đất là cần thiết nhưng không có nghĩa là phát triển công nghiệp bằng mọi giá mà không tính đến sự phát triển bền vững của đất nước. Khi thu hồi đất nông nghiệp nhiều vấn đề xã hội đặt ra, không chỉ là vấn đề bồi thường, hỗ trợ mà còn là vấn đề an sinh xã