7. Kết cấu của luận án
2.2.2. Cơ cấu điều chỉnh pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế-xã hộ
kinh tế - xã hội
Thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội có liên quan đến nhiều chế định pháp luật quy định về cơ sở pháp lý để thu hồi đất nông nghiệp, các nội dung đảm bảo thẩm quyền của Nhà nước và quyền lợi của người có đất nông nghiệp bị thu hồi. Các nội dung cần xem xét khi thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội gồm: (i) Nhóm quy phạm quy định về căn cứ pháp lý để thu hồi đất nông nghiệp; (ii) Nhóm quy định về quy hoạch, KHSDĐ nông nghiệp; (iii) Nhóm quy phạm quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp; (iv) Nhóm quy phạm quy định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp và (v) Nhóm quy phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
2.2.2.1. Căn cứ pháp lý để thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
Pháp luật hiện hành cho phép UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện là cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp. Theo đó, UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội được quy định tại Điều 62 LĐĐ năm 2013. Quy định này nhằm xác định rõ phạm vi và giới hạn của việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội tuân theo quỹ đạo, trật tự chung, trên cơ sở kế hoạch cụ thể đã được phân định nhằm đảm bảo sự cân đối, hài hòa về nhu cầu sử dụng đất của các ngành, các lĩnh vực. Pháp luật quy định căn cứ thu hồi đất nông nghiệp để làm cơ sở pháp lý, hạn chế tình trạng tùy tiện và lạm dụng khi thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế xã hội, ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất nông nghiệp. Mặt khác, cũng đặt ra yêu cầu cho các nhà đầu tư cần phải đảm bảo đó là dự án đúng tiến độ đã được phê duyệt. Quy định này nhằm phòng tránh tình trạng các dự án treo, quy hoạch treo làm lãng phí tài nguyên.
2.2.2.2. Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp để phát
triển kinh tế - xã hội
Tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 3 LĐĐ năm 2013 quy định: Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định.
Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất là ý chí của Nhà nước được xây dựng trên cơ sở khoa học, là công cụ pháp lý trong việc quản lý đất đai, nhằm phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Đây là cơ sở phát sinh việc xây dựng KHSDĐ nhằm cụ thể hóa việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất và phân kỳ sử dụng đất trong một khoản thời gian nhất định.
Thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội là việc triển khai thực hiện quy hoạch, KHSDĐ của Nhà nước. Quy hoạch, KHSDĐ do Nhà nước xây dựng và tổ chức triển khai thực hiện trên thực tế. Điều này đặt ra vấn đề là cần tăng cường vai trò giám sát của nhân dân, của các cơ quan quyền lực nhà nước đó là Quốc hội và HĐND các cấp để tránh trường hợp tùy tiện, lợi ích nhóm trong việc lập quy hoạch, KHSDĐ. Muốn vậy, Quốc hội và HĐND các cấp phải thực hiện quyền lực của mình trong công tác lập quy hoạch, KHSDĐ từ khâu tham gia xây dựng, xét duyệt cũng như giám sát cả quá trình triển khai thực hiện cụ thể: Về nội dung, trình tự, thủ tục lập phê duyệt quy hoạch, KHSDĐ; quyền tham gia của người sử dụng đất với vai trò vừa là chủ thể QSDĐ vừa là đối tượng bị tác động bởi chính sách đất đai chính là điều kiện quan trọng để đảm bảo quyền lợi của NSDĐ.
2.2.2.3. Quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
Đây cũng là nhóm quy phạm không thể thiếu nhằm xác định rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong thu hồi đất. Ở một khía cạnh khác, quy phạm quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp để phá triển kinh tế - xã hội còn nhằm xác định rõ giới hạn thẩm quyền của cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất trong từng trường hợp cụ thể. Giới hạn này nhằm đảm bảo, hạn chế và phòng ngừa tình trạng tùy tiện, lạm quyền khi thu hồi đất nông nghiệp ở các địa phương và các biểu hiện của lợi
ích cục bộ, lợi ích nhóm. Sự vượt quá giới hạn thẩm quyền trong thu hồi đất đều là trái pháp luật và phải chịu các hình thức trách nhiệm pháp lý
2.2.2.4. Quy định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
Về quy phạm nội dung, các trường hợp thu hồi đất nông nghiệp phải được xem xét, xuất phát từ yêu cầu của lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay phát triển kinh tế, để Nhà nước có cách ứng xử phù hợp: Áp dụng biện pháp hành chính hay bằng biện pháp thỏa thuận. Khi chưa xác định ranh giới giữa lợi ích công, tư hay đan xen cả lợi ích công và tư một cách cụ thể thì sẽ dẫn đến phiến diện trong đánh giá và vai trò của Nhà nước với tư cách người đại diện cho quyền lợi của nhân dân sẽ không còn thể hiện tính khách quan, dễ bị lợi ích nhóm chi phối.
Về quy phạm hình thức, tức là những thủ tục được quy định khi tiến hành thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội, cách thức để thực hiện thẩm quyền của từng cơ quan Nhà nước, cũng như cá nhân được trao quyền và trách nhiệm của cả NSDĐ đều phải tuân theo, nhằm đảm bảo cho các quy phạm nội dung được thực hiện có hiệu lực và hiệu quả theo yêu cầu đặt ra. Đây cũng chính là điều kiện để bảo đảm mở rộng dân chủ và thể hiện tính công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước. Mọi hoạt động, hành vi của cán bộ quản lý nhà nước về đất đai, của người có đất nông nghiệp bị thu hồi, của chủ đầu tư và các chủ thể khác có liên quan đều phải tuân thủ theo quy trình, thủ tục cụ thể. Theo đó, về phía các cơ quan nhà nước, các quy định về trình tự, thủ tục mà Nhà nước phải thực hiện nhằm hướng tới đảm bảo tính minh bạch, dân chủ và công khai về thu hồi đất, trên tinh thần tôn trọng và lấy dân làm gốc. Đảm bảo dân được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra các công việc của Nhà nước liên quan đến thu hồi đất. Quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất cũng giúp người dân nắm bắt được những khâu, những công đoạn mà họ phải có trách nhiệm tham gia, phối hợp cùng với nhà nước, nhà đầu tư trong việc thu hồi đất và giải phóng mặt bằng. Hơn thế, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp còn là cơ sở, căn cứ để người dân kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật của nhà nước khi thu hồi đất. Trên thực tế, nhiều sai phạm và biểu hiện của sự tùy tiện đã được phát hiện cũng chính từ một trong những lý do vi phạm quy trình, thủ tục thu hồi đất.
2.2.2.5. Quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một trong những nội dung hết sức quan trọng, liên quan trực tiếp đến công tác thu hồi đất nông nghiệp. Thực
tế cho thấy, thu hồi đất nông nghiệp nhanh hay chậm, diễn ra thuận lợi hay vướng mắc, đồng thuận hay không đồng thuận giữa Nhà nước với người dân xuất phát từ vấn đề bồi thường và hỗ trợ. Vì vậy, xây dựng các quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần hướng đến lợi ích giữa các bên khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai sẽ là nhân tố quan trọng trong việc góp phần ổn định xã hội.
Hiến pháp hiện hành nước ta đã khẳng định, QSDĐ được pháp luật bảo hộ và việc thu hồi đất nông nghiệp phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật. Nhà nước sẽ có trách nhiệm bồi thường tài sản của NSDĐ như thế nào khi thu hồi đất với cách tiếp cận là chia sẻ lợi ích, giải quyết mối quan hệ hài hòa về lợi ích giữa: Nhà nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. Đây là nội dung vừa mang tính lý luận vừa mang tính thực tiễn đó là: (i) Hiệu quả kinh tế mà nhà đầu tư kỳ vọng đạt được sau khi thực hiện dự án được thể hiện trong Báo cáo đầu tư khi đệ trình cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, và (ii) Hiệu quả cả về kinh tế - xã hội của một cộng đồng dân cư nào đó được thụ hưởng khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. Ví dụ như khi xây dựng công trình thủy lợi để phục vụ cho việc phát triển vùng chuyên canh cây cà phê thì đời sống người dân sẽ được cải thiện cả về kinh tế lẫn môi trường sống; hoặc phục vụ cho vùng chuyên canh lúa. Điều này sẽ làm tăng hệ số sử dụng đất từ 1 vụ thành 2 vụ lúa nước do chủ động tưới tiêu,…
Xác định được nội dung trên, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải đáp ứng quyền lợi của người bị thu hồi đất; quyền lợi của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu trong việc thực hiện quyền điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của NSDĐ mang lại; và đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư khi bỏ vốn thực hiện dự án; hay nói cách khác, các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ phải phản ảnh hài hòa lợi ích của các bên.
2.2.3. Các yếu tố tác động đến pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
2.2.3.1. Quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai nói chung và chính sách thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội nói riêng
Quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng là sự định hướng về mặt chính trị cho hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp của Nhà nước ta. Hay nói cách khác đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam là kim chỉ nam cho mọi hoạt động, đặc biệt vấn đề thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội được Đảng
ta quan tâm hàng đầu bởi sự ảnh hưởng, tác động, hệ quả của nó đối với xã hội. Trên cơ sở đó Nhà nước thể chế hóa quan điểm, đường lối của Đảng bằng các quy định của pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong từng lĩnh vực cụ thể trong đó có lĩnh vực đất đại. Ngay từ Nghị quyết số 26/NQ-TW ngày 12 tháng 3 năm 2003 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp LĐĐ trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại đã nhấn mạnh:
Thứ nhất, chính sách đất đai phải đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà
đầu tư và người bị thu hồi đất, trong đó chú trọng đúng mức lợi ích của nhà nước, của xã hội.
Thứ hai, cần thực hiện tổng hợp các biện pháp phát triển ngành nghề, đào tạo
chuyển đổi nghề nghiệp, đổi mới cơ chế sản xuất nông nghiệp và những biện pháp hỗ trợ khác để giải quyết cơ bản việc làm và thu nhập cho người nông dân có đất bị thu hồi để sử dụng vào mục đích công cộng và phát triển kinh tế.
Thứ ba, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình và cá nhân đang
sử dụng hợp pháp để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, Nhà nước phải thực hiện chế độ hỗ trợ phù hợp.
Như vậy, Đảng và nhà nước luôn quan tâm đến việc xây dựng chính sách, pháp luật trong lĩnh vực đất đai để làm tiền đề cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đi đôi với việc bảo đảm ổn định chính trị - xã hội, đảm bảo cuộc sống cho người dân. Nên quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng tác động, chi phối các quy định của chính sách và LĐĐ về thu hồi đất nông nghiệp.
2.2.3.2. Tính thống nhất, đồng bộ và ổn định của hệ thống pháp luật đất đai
Hệ thống pháp luật về đất đai phải mang tính thống nhất, đồng bộ và ổn định là yếu tố quan trọng tác động đến việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội. LĐĐ phải thống nhất áp dụng trong cả nước, tránh trường hợp mỗi địa phương áp dụng mỗi kiểu sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi. Tất cả các văn bản hướng dẫn thi hành LĐĐ phải đảm bảo phù hợp, với LĐĐ năm 2013 cũng như Hiến pháp năm 2013. Một số quy định trong LĐĐ năm 2013 mâu thuẫn hoặc không cụ thể nên khó khăn trong việc áp dụng. Đồng thời tính ổn định của pháp LĐĐ cũng tác động rất lớn đến việc thu hồi đất. Thực tế khoảng 10 năm lại phải ban hành LĐĐ mới cho phù hợp với thực tiễn xã hội như LĐĐ năm 1993, LĐĐ năm 2003 và LĐĐ năm 2013. Điều này ảnh hưởng đến chế độ, chính sách khi thu hồi đất nông nghiệp.
2.2.3.3. Cơ chế quản lý kinh tế và hội nhập quốc tế
Thứ nhất, cơ chế quản lý kinh tế: Trong nền kinh tế kế hoạch hóa, cơ chế tập
trung quan liêu bao cấp thì đất đai không được coi là tài sản và đương nhiên không được phép trao đổi, mua bán hay chuyển nhượng. Tại Điều 19 Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý. Việc trưng mua, trưng dụng, trưng thu tài sản của cá nhân, tập thể được quy định tại Điều 28 Hiến pháp năm 1980 như sau: “Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trưng mua, trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc của tập thể. Thể thức trưng mua, trưng dụng, trưng thu do pháp luật quy định” [18]. Lúc này, ở nước ta chỉ còn thừa nhận một hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai đó là sở hữu toàn dân. Nhìn chung, trong giai đoạn này mặc dù thu hồi đất nông nghiệp diễn ra ít chủ yếu là thu hồi đất sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp đang giao cho các hợp tác xã để xây dựng các công trình thủy lợi, giao thông nông thôn và không phải bồi thường nhiều, chủ yếu bồi hoàn thành quả lao động, hoa lợi và tài sản trên đất nhưng việc thu hồi đất có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong nền kinh tế kế hoạch hóa, cơ chế tập trung quan liêu bao cấp.
Khi nền kinh tế nước ta vận hành theo cơ chế thị trường với nhiều thành phần kinh tế khác nhau cùng tham gia thì cơ chế quản lý kinh tế cũng thay đổi. Các thành phần kinh tế đều bình đẳng trước pháp luật, quyền tự do kinh doanh của công dân được pháp luật công nhận và bảo hộ… . . Nhà nước thừa nhận đất đai là một loại hàng