7. Kết cấu của luận án
3.1.1. Quy định của pháp luật
Sau 10 năm thực hiện LĐĐ năm 2003, những mâu thuẫn nảy sinh trong quan hệ đất đai ngày càng trở nên gay gắt. Số lượng lớn các vụ khiếu nại, khiếu kiện với tính chất ngày càng phức tạp liên quan đến đất đai nói chung và thu hồi đất, đất nông nghiệp nói riêng đặt ra tính cấp thiết phải sửa đổi những hạn chế, bất cập của LĐĐ năm 2003. LĐĐ năm 2013 với hy vọng về việc đổi mới và hoàn thiện pháp LĐĐ, trên cơ sở dung hòa lợi ích giữa các nhóm chủ thể. Ở lần pháp điển hóa này, thu hồi đất đặc biệt được quan tâm và được nhìn nhận như là một trong những vấn đề quan trọng nhất cần sửa đổi.
Trước khi ban hành LĐĐ năm 2013, Hiến pháp năm 2013 cũng đã quy định cụ thể vấn đề thu hồi đất, căn cứ thu hồi đất. Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” [27]. Cụm từ “trong trường hợp thật cần thiết” nhấn mạnh việc thắt chặt cơ sở pháp lý của việc thu hồi đất, nhằm giảm bớt tình trạng thu hồi đất tràn lan đã diễn ra trong nhiều năm trở lại đây. Trên tinh thần đó của Hiến pháp, LĐĐ năm 2013 đã có những sửa đổi khá mạnh mẽ so với LĐĐ năm 2003 trong quy định về thu hồi đất. LĐĐ năm 2013 đã quy định chặt chẽ hơn về căn cứ thu hồi đất. Thay vì sử dụng các cụm từ mang nghĩa chung như Khoản 1 Điều 38 LĐĐ năm 2003 “vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế” [26], LĐĐ năm 2013 đã quy định chi tiết bằng phương pháp liệt kê cụ thể trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Đối với yếu tố “phát triển kinh tế - xã hội” là căn cứ dễ làm phát sinh mâu thuẫn, tiêu cực trong thu hồi đất. Điều 62 LĐĐ năm 2013 quy định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong các trường hợp sau đây:
Thứ nhất, thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ
trương đầu tư mà phải thu hồi đất;
Thứ hai, thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định
đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm: (i) Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); (ii) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia; (iii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải;
Thứ ba, thực hiện các dự án do HĐND cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất
bao gồm: (i) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương; (ii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải; (iii) Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; (iv) Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; (v) Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản.
Thứ tư, LĐĐ năm 2013 cũng quy định các trường hợp thu hồi đất khác đó là:
Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61); Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 64); Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65).
Qua nghiên cứu căn cứ thu hồi đất quy định tại Điều 62 LĐĐ năm 2013 nghiên cứu sinh rút ra một số nhận xét sau:
Một là, Điều 62 LĐĐ năm 2013 không đưa ra tiêu chí, khái niệm thế nào là thu
hồi đất vì mục đích kinh tế - xã hội mà chỉ liệt kê các trường hợp thu hồi đất vì mục đích kinh tế - xã hội. Phương pháp liệt kê này đã hạn chế được tình trạng không rõ ràng trong cách xác định trường hợp nào sử dụng đất vì mục đích phát triển kinh tế thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi và trường hợp nào chủ đầu tư phải tự thỏa thuận để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ người đang sử dụng. Ngoài các dự án đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, dự án được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư, các trường hợp còn lại phải được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét về sự cần thiết phải thu hồi đất. Tuy nhiên, phương pháp này có thể dẫn đến một số bất cập sau: (i) Một số địa phương cho rằng thu hồi đất cho “khu đô thị du lịch sinh thái” thuộc trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Thực chất, xây dựng khu đô thị sinh thái là một dự án đầu tư, kinh doanh có lợi nhuận, không thể hiện công trình phục vụ cho cộng đồng dân cư. Hoặc, có những dự án mà diện tích quy hoạch dành cho nhà ở xã hội và tái định cư chiếm chưa đến 10% diện tích của dự án, còn lại hơn 90% diện tích quy hoạch nhà ở kinh doanh gồm: Nhà ở chung cư, liên kế phố, liên kế sân vườn và biệt thự... nhưng vẫn được một số địa phương cho rằng thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội; (ii) Trong quy định hiện hành có một số thuật ngữ như “chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn”, “vùng phụ cận” … chưa được định nghĩa, giải thích rõ ràng nên có thể dẫn đến sự khó khăn trong cách hiểu và áp dụng hoặc tạo kẽ hở để vận dụng một cách tùy tiện.
Hai là, chưa xác định rõ quy mô dự án (về diện tích và vốn đầu tư) nào thì chủ
đầu tư phải thực hiện thỏa thuận sử dụng đất, dự án gì Nhà nước thu hồi. Luật Đầu tư năm 2014 và Luật Đầu tư công năm 2014 đã có quy định về những dự án thuộc thẩm quyền chấp thuận đầu tư của Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ, nhưng ở cấp tỉnh chưa có quy định cụ thể. Từ đó, nếu những dự án có quy mô tương đối nhỏ, nhưng lại được xác định là vì “quốc gia, công cộng” và cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra thu hồi theo quy định của Điều 62 LĐĐ năm 2013, sẽ dẫn đến sự không đồng thuận cao từ người bị thu hồi đất.
Ba là, chưa xác định rõ ranh giới giữa trường hợp Nhà nước thu hồi đất để tạo quỹ
đất sạch để đấu giá QSDĐ phục vụ sản xuất, kinh doanh, thương mại, dịch vụ với trường hợp nhà đầu tư phải tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng QSDĐ để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh. Ngoài ra, quy định hiện hành chưa xác định rõ ranh giới giữa kêu gọi xã hội hóa thực hiện một số dự án của Nhà nước với việc thu hồi đất để
chủ đầu tư làm dự án. Mặc dù hiện nay cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện đã được điều chỉnh bởi Điều 73 LĐĐ năm 2013 và Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (được bổ sung bởi Khoản 15 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP). Tuy nhiên, những quy định trên còn mang tính chung chung và thiếu cơ sở pháp lý hướng dẫn việc phân định rõ ràng trường hợp chủ đầu tư sử dụng đất phải thực hiện theo cơ chế thỏa thuận với người đang sử dụng đất hoặc thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi. Thêm vào đó, chưa có sự rõ ràng về điều kiện áp dụng cơ chế đầu tư khai thác quỹ đất của Tổ chức phát triển quỹ đất và điều kiện về không còn quỹ đất tại địa phương để chủ đầu tư áp dụng cơ chế thỏa thuận chuyển nhượng, thuê lại hoặc nhận góp vốn bằng QSDĐ.