7. Kết cấu của luận án
3.5.2. Các quy định về hỗ trợ người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để
nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
Hỗ trợ là biện pháp bổ sung cần thiết để làm trọn vẹn hơn mục đích bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nhằm đảm bảo quyền lợi chính đáng của người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi, giúp họ giảm thiểu khó khăn, nhanh chóng ổn định cuộc sống. Biện pháp hỗ trợ không những khắc phục những thiệt hại thực tế mà còn hướng tới bù đắp những thiệt hại vô hình như môi trường sống, văn hóa, việc làm, vị trí địa lý cũng như những tổn thất về mặt tinh thần do việc thu hồi đất gây ra. Tại Khoản 30 Điều 3 LĐĐ năm 2013 quy định: “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là hộ gia đình, cá nhân đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó là đối tượng được nhà nước hỗ trợ khi thu hồi đất” [27]. Và được cụ thể hóa tại Điều 19 Nghị định số: 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ bao gồm:
Thứ nhất, hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội.
Vấn đề hỗ trợ đời sống và sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đã được Chính phủ hướng dẫn chi tiết tại Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Nhà nước căn cứ vào diện tích đất nông nghiệp của người dân bị thu hồi nhiều hay ít cũng như diện tích đất nông nghiệp còn lại để hỗ trợ, bù đắp những thiệt thòi mà họ phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm:
Một là, đối tượng được hỗ trợ ổn định đời sống gồm: (i) Hộ gia đình, cá nhân được
Nhà nước giao đất nông nghiệp sử dụng ổn định, lâu dài kể từ khi thực hiện LĐĐ năm 1993; (ii) Hộ gia đình cá nhân thuộc đối tượng đủ điều kiện để giao đất nông nghiệp nói trên nhưng chưa được giao đất nông nghiệp và đang sử dụng đất nông nghiệp do nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, được tặng cho, khai hoang theo quy định của pháp luật và được UBND cấp xã nơi có đất thu hồi xác nhận là đang trực tiếp sản xuất trên đất nông nghiệp đó; (iii) Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông, lâm trường quốc doanh là cán bộ, công nhân viên của nông, lâm trường quốc doanh đang làm việc hoặc đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp đang trực tiếp sản xuất nông, lâm nghiệp; (iv) Các nông, lâm trường quốc doanh hoặc công ty nông, lâm nghiệp được chuyển đổi từ các nông, lâm trường quốc doanh đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó; Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng
đất do nhận giao khoán đất của tập đoàn sản xuất nông nghiệp, hợp tác xã nông nghiệp đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó;
Hai là, điều kiện để được hỗ trợ, ổn định đời sống: (i) Đối với hộ gia đình, cá
nhân, tổ chức kinh tế đang sử dụng đất nông nghiệp thuộc đối tượng nói trên đã được cấp GCNQSDĐ hoặc đủ điều kiện được GCNQSDĐ trừ trường hợp: Đối với đất nông nghiệp đã sử dụng trước ngày 01/7/2004 mà người sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng GCNQSDĐ hoặc không đủ điều kiện cấp GCNQSDĐ (Khoản 2 Điều 77 LĐĐ năm 2013); (ii) Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng) của các lâm trường, nông trường thì phải có hợp đồng giao khoán sử dụng đất
Ba là, mức hỗ trợ ổn định đời sống: (i) Thu hồi từ 30% đến 70% diện tích đất nông
nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ trong thời gian 6 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 12 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế
- xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 24 tháng; (ii) Đối với trường hợp thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng.
Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương 30kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương. Diện tích đất thu hồi được xác định theo từng quyết định thu hồi đất của UBND có thẩm quyền. UBND cấp tỉnh quyết định mức hỗ trợ, thời gian hỗ trợ, định kỳ chi trả tiền hổ trợ cho phù hợp với thực tế ở địa phương.
Khi nghiên cứu các quy định của pháp luật, các văn bản hướng dẫn về hổ trợ ổn định đời sống cũng như các quy định của các địa phương nghiên cứu sinh thấy rằng:
Một là, hầu hết các địa phương đều quy định hỗ trợ theo Nghị định số
47/2014/NĐ-CP của Chính phủ khi thu hồi diện tích đất nông nghiệp từ 30% trở lên. như UBND tỉnh Đắk Lắk quy định tại Điều 17 Quyết định số 39/2014/QĐ-UBND khi diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi dưới 30% thì không được hỗ trợ [43]. UBND tỉnh
Đồng Nai cũng quy định tại Điều 14 Quyết định số 54/2014/QĐ-UBND không hỗ trợ đối với diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi dưới 30% [45].
Hai là, tại Điều 5 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP không quy định hỗ trợ cho
người có đất bị thu hồi dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng và “Diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng là tổng diện tích đất nông nghiệp mà hộ gia đình, cá nhân có trong phạm vi một xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi tại thời điểm có quyết định thu hồi đất, không cộng dồn diện tích đất nông nghiệp đã thu hồi của các quyết định thu hồi trước đó” [9]. Nhưng trên thực tế có nhiều trường hợp bị thu hồi đất nông nghiệp nhiều lần và lần nào cũng dưới 30% mà không được hỗ trợ thì quả là thiệt thòi cho người bị thu hồi đất trong việc thụ hưởng chính sách. Tuy nhiên, tại Khoản 3 Điều 5 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT thì giao trách nhiệm này cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất quy định tại khoản 2 Điều này bị thu hồi dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng mà việc thu hồi đất ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất của người thu hồi đất thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh căn cứ tình hình thực tế tại địa phương quyết định biện pháp hỗ trợ khác quy định tại Điều 25 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP cho phù hợp” [5].
Việc hỗ trợ ổn định sản xuất: Tại Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP của
Chính phủ quy định: “(i) Hộ gia đình, cá nhân được bồi thường bằng đất nông nghiệp thì được hỗ trợ ổn định sản xuất, bao gồm: Hỗ trợ giống cây trồng, giống vật nuôi cho sản xuất nông nghiệp, các dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y, kỹ thuật trồng trọt, chăn nuôi và kỹ thuật nghiệp vụ đối với sản xuất, kinh doanh dịch vụ công thương nghiệp; (ii) Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản của các nông, lâm trường quốc doanh thuộc đối tượng quy định nói trên thì được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất theo hình thức bằng tiền” [13]. Việc hỗ trợ ổn định sản xuất được tính theo diện tích đất nông nghiệp được bồi thường chứ không phải diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi.
Tại Khoản 2 Điều 74 LĐĐ năm 2013 lại quy định: “Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất” [27].
Như vậy, khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp sẽ bồi thường theo hai phương thức: Bồi thường bằng đất nông nghiệp hoặc bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm thu hồi đất.
Thứ hai, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội
Khi thu hồi đất nông nghiệp mà hộ gia đình cá nhân trực tiếp sản xuất, ngoài tiền Nhà nước bồi thường thì còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp được quy định tại Khoản 1 Điều 20 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP bao gồm: “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp quy định tại các Điểm a, b, c và d Khoản 1 Điều 19 của Nghị định này (trừ trường hợp hộ gia đình, cá nhân là cán bộ, công nhân viên của nông trường quốc doanh, lâm trường quốc doanh đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp) khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà được bồi thường bằng tiền thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền đối với diện tích đất nông nghiệp thu hồi còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm [9]. Hỗ trợ bằng tiền không quá 05 lần giá đất nông nghiệp cùng loại trong bảng giá đất của địa phương đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp thu hồi; diện tích được hỗ trợ không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa phương. Mức hỗ trợ cụ thể do UBND cấp tỉnh quy định căn cứ điều kiện thực tế của địa phương.
Việc xây dựng phương án đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm phải lấy ý kiến của người có đất bị thu hồi. Tại Khoản 3 Điều 84 LĐĐ năm 2013 quy định phương án này phải lấy ý kiến của người có đất thu hồi nhưng Khoản 3 Điều 20 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP lại quy định phương án này phải lấy ý kiến của người thu hồi đất. Vậy giữa LĐĐ năm 2013 và Nghị định số 47/2014/NĐ-CP lại mâu thuẫn nhau. Vậy sẽ lấy ý kiến của ai? Một bên là lấy ý kiến của người có đất bị thu hồi, còn một bên là lấy ý kiến của người thu hồi đất. Theo nghiên cứu sinh thì lấy ý kiến của người có đất thu hồi là hợp lý, vì chỉ có họ mới ảnh hưởng trực tiếp đến việc thu hồi đất, đến việc bồi thường và hỗ trợ. Đồng thời cũng chưa quy định về nội dung, hình thức, cũng như thời điểm lấy ý kiến là khi nào?
3.5.2.2. Thực tiễn áp dụng
Trong thực tiễn, một số địa phương quy định mức hỗ trợ trực tiếp trong trường hợp trên là rất khác nhau như: Tại Khoản 2 Điều 22 Quyết định số 43/2014/QĐ-UBND của UBND tỉnh Quảng Nam quy định “Hỗ trợ đối với diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi từ 15% - đến dưới 30% nhưng không phải di chuyển là 30kg gạo cho một nhân khẩu và thời gian hỗ trợ là 4 tháng. Trường hợp phải di chuyển chỗ ở: Di chuyển chỗ ở đến nơi khác trong hoặc ngoài huyện, thành phố thuộc khu vực đồng bằng trong tỉnh: 08 tháng; di chuyển trong phạm vi các huyện thuộc khu vực miền núi trong tỉnh: 12 tháng; di chuyển chỗ ở ra ngoài tỉnh, di chuyển chỗ ở ra ngoài huyện trong tỉnh thuộc khu vực
miền núi có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn: 18 tháng” [53]. Hoặc tại Điều 3 Quyết định số 08/2015/QĐ-UBND của UBND tỉnh Nam Định quy định: “Diện tích đất sản xuất nông nghiệp bị thu hồi dưới 30% nhưng không phải di chuyển chỗ ở là 30 kg gạo cho một nhân khẩu và thời gian hỗ trợ là 3 tháng. Trường hợp phải di chuyển chỗ ở là 6 tháng” [51]. Hoặc tại Khoản 1 Điều 22 Quyết định số 54/2014/QĐ-UBND của UBND tỉnh Nghệ An quy định: “Thu hồi dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ ổn định đời sống: Trong thời gian 3 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở; trong thời gian 6 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế
- xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ là 12 tháng” [52]. Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương 30 kg gạo/01 tháng, theo thông báo giá thị trường hàng tháng của Sở Tài chính. Trường hợp tại thời điểm chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, giá gạo biến động tăng trên 20% thì điều chỉnh theo mức giá tại thời điểm chi trả. Trong khi đó tại Khoản 5 Điều 4 Quyết định số 54/2014/QĐ-UBND của UBND tỉnh Thái Bình lại quy định: “Trường hợp hộ gia đình cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp nhiều lần mà các lần thu hồi không đạt tỷ lệ quy định từ 30% trở lên thì cho phép cộng dồn diện tích thu hồi của các dự án để xác định tỷ lệ thu hồi trên tổng diện tích đất nông nghiệp được giao và xét hỗ trợ theo mức quy định tại Khoản 1 Điều này” [58]. Quy định này là trái với Điều 5 Thông tư 37/2014/TT-BTNMT nhưng xem ra lại phù hợp với thực tiễn, phù hợp với nguyện vọng của nhiều người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi nhiều lần nhưng lần nào cũng không đủ 30% diện tích. Vì vậy, cần sửa đổi Thông tư số: 37/2014/TT-BTNMT theo hướng quy định giống như quy đinh của UNBD tỉnh Thái Bình thì hoàn toàn hợp lý. Nhưng về mặt pháp lý thì quy định này hiện nay phải bị hủy vì nó trái với văn bản cơ quan nhà nước cấp trên.
Tại Điểm c Khoản 3 Điều 19 Nghị định số: 47/2014/NĐ-CP quy định mức hỗ trợ cho một nhân khẩu: “Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu quy định tại Điểm a và Điểm b Khoản này được tính bằng tiền tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương” [9]. Nhưng nhiều địa phương lại quy định khác nhau về cách tính như: (i) Nghệ An: Theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương; Quảng Nam; (ii) Bắc Cạn: Đơn giá gạo áp dụng theo giá gạo tẻ thường theo báo cáo giá thị trường hàng tháng của Sở Tài chính tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường giải phóng mặt bằng; (iii) Đắc Nông: Mức hỗ trợ theo giá do Sở Tài chính công bố tại thời điểm hỗ trợ; (iv) Quảng Bình: Theo giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương; (v) Bạc Liêu được tính bằng tiền tương đương 30kg gạo/tháng theo loại
gạo tẻ thường do Sở Tài chính báo cáo giá thị trường hàng tháng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất; (vi) Quảng Ninh: Giá gạo tính hỗ trợ do UBND cấp huyện quy định; (vii) Phú Yên: Theo thời giá trung bình trên địa bàn cấp huyện nơi có đất thu hồi tại thời điểm hỗ trợ; (viii) Sóc Trăng: Giá gạo trung bình được căn cứ vào giá gạo trung