7. Kết cấu của luận án
3.3. Các quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế xã
kinh tế - xã hội
3.3.1. Quy định của pháp luật
Theo qui định tại Điều 24 LĐĐ năm 1993, thì thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp được quy định như sau: “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất đó” [25] và tại Điều 24 LĐĐ năm 2013 quy định về thẩm quyền giao đất để sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp như sau: “UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giao đất cho các tổ chức; UNBD huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giao đất cho các hộ gia đình và cá nhân” [27]. Như vậy, thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp thuộc về UBND cấp huyện và UNBD cấp tỉnh.
Trên cơ sở quy định thẩm quyền giao đất, cho thuê đất tại Điều 37, Điều 44 LĐĐ năm 2003 quy định thẩm quyền thu hồi đất như sau: “UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (trừ trường hợp qui định tại Khoản 2 Điều này); UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam; Trường hợp thu hồi đất để giao, cho thuê đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài mà trên khu đất bị thu hồi đất có hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng hoặc có cả tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định thu toàn bộ diện tích đất. Căn cứ vào quyết định thu hồi toàn bộ diện tích đất của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định thu hồi diện tích đất cụ thể đối với từng cá nhân” [26].
Giống như thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, thì thẩm quyền thu hồi đất không được uỷ quyền theo quy định tại Khoản 3 Điều 44 LĐĐ năm 2003. Như vậy, các thẩm quyền nói trên gắn với trách nhiệm trực tiếp của từng cấp chính quyền và có sự nhất quán giữa thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất với thu hồi đất.
Luật Đất đai năm 2013 về cơ bản thẩm quyền thu hồi đất theo hướng kế thừa quy định của LĐĐ năm 2003. Tuy nhiên, Điều 66 của LĐĐ năm 2013 có sửa đổi thẩm quyền
thu hồi đất so với quy định hiện hành để cải cách hành chính khi thực hiện các dự án, trong đó quy định UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với trường hợp khu đất thu hồi có cả tổ chức và hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất.
Theo đó Điều 66 LĐĐ năm 2013 giao thẩm quyền cho UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong trường hợp đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn. Còn UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Đồng thời UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất. Bổ sung quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn để chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp.
Việc ra Quyết định thu hồi đất UBND có thẩm quyền không được ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thực hiện. Quy định này là hoàn toàn hợp lý vì việc thu hồi đất sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi. Vì vậy, có thể dẫn đến tình trạng khiếu nại Quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và phát sinh trách nhiệm giải quyết thuộc về thẩm quyền của chủ thể ban hành quyết định. Trong trường hợp này, nếu Sở TN&MT được ủy quyền thu hồi đất thì sẽ không đủ thẩm quyền giải quyết theo Luật khiếu nại.
Tại Khoản 2 Điều 45 LĐĐ năm 2013 quy định Chính phủ phê duyệt quy hoạch, KHSDĐ cấp tỉnh, còn việc thu hồi đất bao gồm cả đất nông nghiệp thì giao cho UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện tùy thuộc vào đối tượng sử dụng đất. Nhưng tại Điều 58 LĐĐ năm 2013 quy định thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp của UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện bị hạn chế bởi thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, HĐND cấp tỉnh. Đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây: (i) Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên; từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên; (ii) Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa; dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.
Quy định này là phù hợp với việc phân cấp quản lý, tăng cường quyền lực cho cơ quan quyền lực ở địa phương, đồng thời duy trì sự kiểm soát của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới để hạn chế quyền lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thu hồi đất nông nghiệp. Và tại Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 42/2012/NĐ-CP ngày 11/5/2012 của Chính phủ quy định về quản lý sử dụng đất trồng lúa cũng hết sức nghiêm ngặt [7]: (i) Hộ gia đình, cá nhân khi chuyển đất lúa khác sang trồng cây hàng năm phải báo cáo UBND cấp xã; (ii) Ngoài trường hợp quy định tại Điểm a, khi chuyển đất lúa khác sang sử dụng vào mục đích khác, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải báo cáo Bộ TN&MT, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xem xét, trình Thủ tướng Chính phủ cho phép trước khi UBND cấp có thẩm quyền quyết định việc chuyển mục đích sử dụng đất.
3.3.2. Thực tiễn áp dụng
Trong thực tiễn, việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội vẫn chưa thực hiện đúng thẩm quyền mà pháp luật quy định, có thể kể đến một số vụ việc cụ thể sau:
Tại thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang [99] đã vi phạm thẩm quyền trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp: Ngày 11/9/2011 UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành văn bản số 1991/UBND-TN đồng ý cho UBND thành phố Bắc Giang làm chủ đầu tư Dự án xây dựng khu dân cư tại xã Song Khê để giải quyết tồn tại về đất ở kinh doanh dịch vụ. Ngày 27/5/2014 UBND thành phố Bắc Giang ban hành Quyết định số 340/QĐ-UBND và Quyết định số 1903/QĐ-UBND thu hồi đất trồng lúa. Ngày 23/6/2014 Thủ tướng có Công văn số 1023/TTg-KTN đồng ý cho tỉnh Bắc Giang chuyển mục đích sử dụng 551,975ha đất trồng lúa để thực hiện 370 công trình, dự án, trong đó có diện tích xây dựng khu dân cư tại xã Song Khê. Qua vụ việc này ta thấy một số nội dung chưa phù hợp, vi phạm quy định của pháp luật về thu hồi đất:
Thứ nhất, khi Thủ tướng Chính phủ chưa có văn bản đồng ý cho UBND tỉnh Bắc
Giang chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa để thực hiện dự án công trình mà UBND thành phố Bắc Giang đã ra quyết định thu hồi đất là trái với Khoản 3 Điều 5 Nghị định số 42/2012/NĐ-CP ngày 11/5/2012 của Chính phủ quy định thẩm quyền quyết định chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa nước: “Trường hợp chuyển đất chuyên trồng lúa nước sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp theo quy định tại Khoản 3 Điều 4 của Nghị định này, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải báo cáo Bộ TN&MT, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xem xét, trình Thủ tướng
Chính phủ cho phép trước khi UBND cấp có thẩm quyền quyết định việc chuyển mục đích sử dụng đất”.
Thứ hai, đến ngày 26/6/2014 UBND tỉnh Bắc Giang mới ban hành văn bản số
1697/UBND-TN về việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa để thực hiện dự án, công trình theo công văn số 1023/TTg-KTN của Thủ tướng Chính phủ nhưng ngày 27/5/2014, UBND thành phố Bắc Giang đã ban hành Quyết định số 340/QĐ-UBND và Quyết định số 1903/QĐ-UBND thu hồi đất trồng lúa là trái với điểm a Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 42/2012/NĐ-CP ngày 11/5/2012 của Chính phủ quy định điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa nước: “Phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng”.
Trường hợp tiếp theo xảy ra tại huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam [96] cũng tiến hành thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội không đúng thẩm quyền: Ngày 28/11/2013, UBND huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam ban hành Quyết định số: 757/QĐ-UBND về việc thu hồi đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích 5% do UBND xã Bình Trung quản lý để thực hiện dự án xây dựng mới chợ Kế Xuyên với tổng diện tích thu hồi là là 30.526m2. Ngày 26/12/2013, UBND huyện Thăng Bình lại ban hành Quyết định 1790/QĐ-UBND phê duyêt quy hoạch chi tiết xây dựng tỉ lệ 1/500 dự án. Ngày 30/6/2014, UBND tỉnh Quảng Nam ban hành Quyết định số 2020/QĐ-UBND phê duyệt kế hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu 2011-2015, trong đó có nội dung điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất khu vực chợ Kế Xuyên. Qua vụ việc này ta thấy một số nội dung chưa phù hợp, vi phạm quy định của pháp luật về thu hồi đất nôn `g nghiệp:
Thứ nhất, việc UBND huyện Thăng Bình tỉnh Quảng Nam ban hành Quyết định
số: 757/QĐ-UBND về việc thu hồi đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích 5% do UBND xã Bình Trung quản lý để thực hiện dự án xây dựng mới chợ Kế Xuyên với tổng diện tích thu hồi là là 30.526m2 là trái với quy định tại Điểm b Khoản 1 Điều 66 LĐĐ năm 2013: “UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn” [27]. Như vậy, UBND cấp tỉnh mới có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích thuộc quỹ đất dự phòng 5% còn UBND cấp huyện không có thẩm quyền này. Nên UBND huyện Thăng Bình ban hành Quyết định số: 757/QĐ-UBND thu hồi đất nông nghiệp là trái với quy định của LĐĐ.
Thứ hai, UBND huyện Thăng Bình ban hành Quyết định số: 757/QĐ-UBND về
việc thu hồi đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích 5% do UBND xã Bình Trung quản lý để thực hiện dự án xây dựng mới chợ Kế Xuyên với tổng diện tích thu hồi là là 30,526m2 khi chưa được UBND tỉnh Quảng Nam phê duyệt KHSDĐ là trái với quy định Khoản 1 Điều 31 LĐĐ năm 2003: “Căn cứ để quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất bao gồm: quy hoạch, KKHSDĐ hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt” [26] và trái với quy định tại Khoản 2 Điều 63 LĐĐ năm 2013: “Căn cứ thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” [27].