7. Kết cấu của luận án
3.5.1. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế-xã hộ
- xã hội
3.5.1.1. Quy định của pháp luật
Thứ nhất, các quy định về nguyên tắc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội:
Các nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội nói riêng là những định hướng vô cùng quan trọng trong quá trình thu hồi đất để đảm bảo tính khách quan, minh bạch, công khai, dân chủ, công bằng và đúng theo quy định của pháp luật hiện hành.
Tại Điều 74 LĐĐ năm 2013 quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: “Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường; Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất; Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật” [27].
Nguyên tắc thứ nhất, người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ
điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường: Nhà nước khi thu hồi đất nông nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức để phát triển kinh tế - xã hội thì phải bồi thường nếu đảm bảo những điều kiện mà pháp luật đã quy định. Hay nói cách khác nếu không thỏa mãn các điều kiện mà pháp luật quy định thì các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức bị thu hồi đất nông nghiệp sẽ không được Nhà nước bồi thường nhưng sẽ được xem xét để hỗ trợ. Việc hỗ trợ này thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với những người có đất nông nghiệp bị thu hồi để giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống. Đồng thời đây là nhiệm vụ chính trị của Nhà nước về an sinh xã hội đối với người dân.
Nguyên tắc thứ hai, việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng
mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất: Đây là nguyên tắc bồi thường “đất bằng đất”, để giúp cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi nhanh chóng ổn định cuộc sống, đảm bảo
an ninh lương thực của quốc gia. Tuy nhiên, nguyên tắc này khó thực hiện trên thực tế vì hầu hết diện tích đất nông nghiệp ở các địa phương đã giao cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và các địa phương cũng không còn đất nông nghiệp để mà giao mà chỉ còn quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương trong khi diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi trong thời gian qua là rất lớn.
Nguyên tắc thứ ba, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân
chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật: Đây là nguyên tắc rất quan trọng đảm bảo việc thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội diễn ra khách quan, công bằng đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi. Tuy nhiên, trong thực tế việc thu hồi đất nông nghiệp thường dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện kéo dài của người dân vì họ cho rằng lợi ích của mình chưa đảm bảo. Điều này chứng tỏ nguyên tắc này chưa thực hiện tốt trong thực tiễn mà cần phải tiếp tục nghiên cứu.
Thứ hai, các quy định về điều kiện được bồi thường về đất khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội:
Không phải bất kỳ trường hợp nào Nhà nước thu hồi đất cũng phải bồi thường cho người sử dụng đất mà muốn được bồi thường thì phải đảm bảo những điều kiện nhất định. Những điều kiện này là cơ sở pháp lý quan trọng đảm bảo sự công bằng trong quá trình bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Các điều kiện bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất nói chung được quy định tại Điều 75 LĐĐ năm 2013. Trong đó quy định điều kiện được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội bao gồm:
Một là, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền
thuê đất hàng năm, có GCNQSDĐ hoặc có đủ điều kiện để cấp GCNQSDĐ nhưng chưa được cấp.
Hai là, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đang sử dụng đất mà
không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có GCNQSDĐ hoặc có đủ điều kiện để được cấp GCNQSDĐ tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật mà chưa được cấp.
Ba là, tổ chức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền
thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; nhận thừa kế quyền sử dụng đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã nộp, tiền nhận chuyển nhượng đã trả
không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, có GCNQSDĐ hoặc có đủ điều kiện được cấp GCNQSDĐ mà chưa được cấp.
GCNQSDĐ là căn cứ pháp lý quan trọng bảo đảm quyền lợi của người sử dụng đất, là căn cứ pháp lý chứng minh tư cách sử dụng đất hợp pháp của người đang sử dụng. Khi người nông dân được cấp GCNQSDĐ nông nghiệp nghĩa là họ đã được Nhà nước bảo hộ về quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong đó có quyền được bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Trường hợp thứ hai chưa có GCNQSDĐ nông nghiệp nhưng có đủ điều kiện để cấp GCNQSDĐ. Trong thực tế, có nhiều nguyên nhân dẫn đến việc người nông dân chưa có GCNQSDĐ nông nghiệp mà họ đang sử dụng. Có thể là do từ chính bản thân họ cũng có thể từ phía cơ quan Nhà nước như: chưa chủ động kê khai để làm GCNQSDĐ, đất đang sử dụng không phù hợp với quy hoạch, chưa quan tâm đến tính chất pháp lý của GCNQSDĐ, thủ tục phức tạp mất nhiều thời gian... Pháp luật hiện hành vẫn quy định bồi thường cho người đang sử dụng đất có một trong những giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất nông nghiệp như: Quyết định giao đất, GCNQSDĐ tạm thời, giấy tờ hợp lệ về thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất... quy định này hoàn toàn phù hợp với thực tiễn nên nông nghiệp trồng lúa nước của nước ta, thực tiễn chiến tranh chống giặc ngoại xâm cùng với việc chính sách pháp luật về đất đai cũng thường xuyên sửa đổi, bổ sung. Trong nhiều trường hợp, việc chưa có GCNQSDĐ không hoàn toàn do lỗi từ phía người sử dụng đất nông nghiệp như: Người sử dụng đất nông nghiệp đã làm hồ sơ để được cấp GCNQSDĐ nhưng đang phải chờ cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thẩm định, xem xét; đất nông nghiệp đang sử dụng nằm trong quy hoạch nên không cấp GCNQSDĐ... Tuy nhiên, người sử dụng đất nông nghiệp khi bị thu hồi đất mà không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như đã nêu ở trên cần phải đảm bảo một điều kiện nữa mới được bồi thường đó là phải được UBND cấp xã xác nhận đất đang sử dụng không có tranh chấp. Để bảo đảm quyền lợi của người sử dụng đất và giải quyết những vấn đề do lịch sử quản lý đất đai để lại, Nhà nước quy định các căn cứ xác định loại đất trong những trường hợp này. Cụ thể: Trường hợp đang sử dụng đất ổn định mà không phải do lấn chiếm, chuyển mục đích sử dụng trái phép thì loại đất được xác định theo hiện trạng đang sử dụng; trường hợp sử dụng đất do lấn, chiếm, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép thì loại đất được xác định căn cứ vào nguồn gốc, quá trình quản lý, sử dụng đất; trường hợp Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thì xác định loại đất căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn, quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và dự án đầu tư [12].
Quy định về điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp như trên là chặt chẽ nhưng đồng thời cũng thể hiện tính linh hoạt, mềm dẻo, nhân văn của Pháp luật nước ta nhằm phù hợp với thực tiễn và quan trọng là bảo đảm quyền và lợi ích của người có đất nông nghiệp bị thu hồi.
Thứ ba, các quy định bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp:
Việc bồi thường về đất được quy định tại Điều 77 và Điều 78 LĐĐ năm 2013 như sau:
- Bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân: Diện tích đất nông nghiệp được bồi thường bao gồm diện tích trong hạn mức theo quy định tại Điều 129, Điều 130 của LĐĐ năm 2013 và diện tích đất do được nhận thừa kế; đối với diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức quy định tại Điều 129 LĐĐ năm 2013 thì không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại: Tại Điều 129 LĐĐ năm 2013 quy định hạn mức giao đất nông nghiệp như sau:
Một là, hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm
muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp như sau: (i) Không quá 03 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; (ii) Không quá 02 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác.
Hai là, hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không
quá 10 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 30 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.
Ba là, hạn mức giao đất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 30 héc ta đối
với mỗi loại đất: (i) Đất rừng phòng hộ; (ii) Đất rừng sản xuất.
Bốn là, trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng
cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá 05 héc ta. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm không quá 05 héc ta đối với xã, phường, thị trấn
ở đồng bằng; không quá 25 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì hạn mức giao đất rừng sản xuất không quá 25 héc ta.
Năm là, hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa
nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối không quá hạn mức giao đất quy định tại một, hai, và ba ở trên và không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân quy định tại các mục một, hai và ba ở trên. UBND cấp tỉnh quy định hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch, KHSDĐ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Sáu là, hạn mức giao đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm,
trồng rừng, nuôi trồng thủy sản, làm muối thuộc vùng đệm của rừng đặc dụng cho mỗi hộ gia đình, cá nhân được thực hiện theo quy định tại 1, 2, 3, 4 và 5 ở trên.
Bảy là, đối với diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng
ngoài xã, phường, thị trấn nơi đăng ký hộ khẩu thường trú thì hộ gia đình, cá nhân được tiếp tục sử dụng, nếu là đất được giao không thu tiền sử dụng đất thì được tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp của mỗi hộ gia đình, cá nhân. Cơ quan quản lý đất đai nơi đã giao đất nông nghiệp không thu tiền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân gửi thông báo cho UBND cấp xã nơi hộ gia đình, cá nhân đó đăng ký hộ khẩu thường trú để tính hạn mức giao đất nông nghiệp.
Tám là, diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân do nhận chuyển
nhượng, thuê, thuê lại, nhận thừa kế, được tặng cho quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ người khác, nhận khoán, được Nhà nước cho thuê đất không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp quy định tại Điều này”. Điều 130 LĐĐ năm 2013 cũng quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân như sau: “ (i) Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 129 của Luật này. (ii) Chính phủ quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân phù hợp với điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ” [27].
Đối với diện tích đất nông nghiệp do nhận chuyển quyền sử dụng đất vượt hạn mức trước ngày LĐĐ năm 2013 có hiệu lực thì việc bồi thường, hỗ trợ được thực hiện theo quy định của Chính phủ, cụ thể: Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trước ngày 01 tháng 7 năm 2014 do được thừa kế, tặng cho, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ người khác theo quy định của pháp luật mà đủ điều kiện được bồi thường thì được bồi thường, hỗ trợ theo diện tích thực tế mà Nhà nước thu hồi. Đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp nhưng không có GCNQSDĐ hoặc không đủ điều kiện để được cấp
GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của LĐĐ thì chỉ được bồi thường đối với diện tích đất trong hạn mức giao đất nông nghiệp. Đối với phần diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức giao đất nông nghiệp thì không được bồi thường về đất nhưng được xem xét hỗ trợ theo quy định tại Điều 25 của Nghị định 47/2013/NĐ-CP.
Đối với đất nông nghiệp đã sử dụng trước ngày 01 tháng 7 năm 2004 mà người sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng không có Giấy chứng nhận hoặc không đủ điều kiện để được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này thì được bồi thường đối với diện tích đất thực tế đang sử dụng, diện tích được bồi thường không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp quy định tại Điều 129 của LĐĐ năm 2013.
Bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo: Tổ chức kinh tế đang sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao