7. Kết cấu của luận án
3.2.1. Quy định pháp luật về quy hoạch
Việc lập quy hoạch sử dụng đất được thực hiện theo các cấp và do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt với kỳ quy hoạch là 10 năm, kỳ KHSDĐ cấp quốc gia, cấp tỉnh và kỳ KHSDĐ quốc phòng, đất an ninh là 05 năm, KHSDĐ cấp huyện được lập hằng năm. Hệ thống quy hoạch, KHSDĐ gồm: Quy hoạch, KHSDĐ cấp quốc gia; quy hoạch,
KHSDĐ cấp tỉnh; quy hoạch, KHSDĐ cấp huyện; quy hoạch, KHSDĐ quốc phòng; quy hoạch, KHSDĐ an ninh. Tại Điều 45 LĐĐ năm 2013 quy định: “Chính phủ tổ chức lập quy hoạch, KHSDĐ cấp quốc gia và do Quốc hội quyết định, UBND cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch, KHSDĐ cấp tỉnh, Bộ Quốc phòng tổ chức lập quy hoạch, KHSDĐ quốc phòng, Bộ Công an tổ chức lập quy hoạch, KHSDĐ an ninh và đều do Chính phủ phê duyệt (riêng đối với quy hoạch, KHSDĐ cấp tỉnh phải thông qua HĐND cùng cấp mới trình Chính phủ phê duyệt); UBND cấp huyện tổ chức lập quy hoạch, KHSDĐ cấp huyện và trình UBND tỉnh phê duyệt sau khi đã thông qua hội đồng nhân dân cùng cấp” [27].
Về nguyên tắc lập quy hoạch, KHSDĐ được quy định tại Điều 35 LĐĐ năm 2013: “ (i) Phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; (ii) Được lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch sử dụng đất của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên; Kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với QHSDĐ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. QHSDĐ cấp quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; QHSDĐ cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã; (iii) Sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả; (iv) Khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường;
(v) Bảo vệ, tôn tạo di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; (vi) Dân chủ và công khai; (vii) Bảo đảm ưu tiên quỹ đất cho mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường; (viii) quy hoạch, kế hoạch của ngành, lĩnh vực, địa phương có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp với QHSDĐ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt [27].
Quá trình lập quy hoạch, KHSDĐ cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện có tổ chức lấy ý kiến người dân. Sau khi quy hoạch được phê duyệt sẽ được công khai và phổ biến đến nhân dân. Chính quyền các cấp có trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến nhân dân về quy hoạch, KHSDĐ và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đó. Đối với quy hoạch, KHSDĐ quốc phòng, an ninh, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an chỉ lấy ý kiến UBND cấp tỉnh mà không lấy ý kiến của người dân.
Có thể nói công tác quy hoạch, KHSDĐ từng bước được hoàn thiện bổ sung và được cụ thể hóa trong LĐĐ năm 2013. Các quy định về công tác này đã mang lại nhiều kết quả quan trọng như: Hoàn thành việc lập và điều chỉnh về quy hoạch, KHSDĐ cấp quốc gia và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. LĐĐ năm 2013 cũng quy định rất rõ về trách nhiệm của Chính phủ, UBND cấp tỉnh và cấp huyện trong việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân về quy hoạch, KHSDĐ. Đối với quy hoạch, KHSDĐ sử dụng
đất cấp quốc gia, cấp tỉnh sẽ tiến hành thông qua hình thức công khai thông tin nội dung quy hoạch, KHSDĐ trên trang thông tin điện tử của Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh. Còn quy hoạch, KHSDĐ cấp huyện được tổ chức thông qua hình thức tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và công khai thông tin trên trang thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện để người dân nắm bắt thông tin về quy hoạch, KHSDĐ. Tại Khoản 1 Điều 43 LĐĐ năm 2013 quy định: “Cơ quan tổ chức lập quy hoạch, KHSDĐ quy định tại khoản 1 và Khoản 2 Điều 42 của Luật này có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, KHSDĐ” [27]. Trong giai đoạn này UBND cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, KHSDĐ của huyện mình trong thời gian là 30 ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến. Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, KHSDĐ là bắt buộc và được thực hiện thông qua hình thức tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và công khai thông tin trên trang thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Quy định này đảm bảo cho người dân quyền tiếp cận thông tin khi nhà nước thu hồi đất, đảm bảo tính công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng khi nhà nước thu hồi đất.
3.2.2. Thực tiễn áp dụng
Trong thực tiễn, việc quy định lấy ý kiến không cụ thể rõ ràng, chỉ quy định là tổ chức hội nghị lấy ý kiến trực tiếp của người dân nhưng không quy định bao nhiêu % người dân sinh sống ở khu vực nằm trong quy hoạch tham gia thì hội nghị mới được xem là hợp lệ? Cũng không quy định bao nhiêu % người dân tham gia đồng ý hay phản đối thì quy hoạch được thông qua hay phải điều chỉnh, sửa đổi cho phù hợp, rồi sau khi điều chỉnh xong có tổ chức hội nghị lại hay không? Có quy định tỉ lệ phần trăm người dân tham gia nữa hay không? Và bao nhiều lần không được thông qua thì quy hoạch bị loại bỏ. Mặt khác, việc công khai quy hoạch theo quy định đã được thực hiện, nhưng người dân khi xem các bản đồ còn khó hiểu vì họ không có chuyên môn, chưa kể mối quan hệ phối hợp giữa quy hoạch, KHSDĐ với quy hoạch của các ngành, lĩnh vực khác; giữa quy hoạch sử dụng đất của các cấp hành chính với quy hoạch đất quốc phòng, an ninh vẫn còn nhiều bất cập và chưa đồng bộ, thống nhất. Vì vậy, có thể khẳng định việc lấy ý kiến của người dân vào công tác quy hoạch, KHSDĐ chỉ mang tính hình thức, chưa thực chất, nhiều địa phương tổ chức lấy ý kiến theo kiểu “qua loa, chiếu lệ”, chỉ tập trung một số ít hộ gia đình, cá nhân tham gia để phù hợp với quy định của pháp LĐĐ là có lấy ý kiến của người dân như trường hợp tại Thị xã Dĩ An tỉnh Bình Dương năm
Qua khảo sát ý kiến của người dân bị thu hồi đất về nội dung lập quy hoạch, KHSDĐ được thể hiện ở Phụ lục 2 mục 2.3 cho thấy: (i) Đa số đều cho rằng nhà nước có tổ chức ấy ý kiến của người dân khi lập quy hoạch: 72%; (ii) Số người tham gia góp ý tham gia quy hoạch chỉ ở mức trung bình: 50%; (iii) Ý kiến góp ý được nhà nước tiếp thu là: 44%; (iv) Số người được hỏi có tìm hiểu công khai quy hoạch trên Internet là 40.5% và tìm hiểu qua các cụm pa nô là 41.3%. Tuy nhiên, số người hiểu về nội dung quy hoạch còn khá khiêm tốn nếu không muốn nói là quá ít so với yêu cầu đặt ra (4.5% đối với việc tìm hiểu trên internet và 9% đối với việc tìm hiểu trên các cụm pa nô); (v) Số người được khảo sát đồng tình với việc quy hoạch được phê duyệt dẫn đến thu hồi đất nông nghiệp của gia đình ở dưới mức trung bình là: 40.5% . Như vậy, có thể thấy rằng cả hình thức và nội dung công khai quy hoạch, KHSDĐ đều chưa phù hợp để người dân tiếp cận thông tin. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện kéo dài trong quá trình thu hồi đất. Nếu công tác quy hoạch, KHSDĐ thực hiện dân chủ, công khai, khoa học thì công tác thu hồi đất sẽ diễn ra thuận lợi, nhanh chóng, quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi sẽ được đảm bảo, các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong quá trình thu hồi đất sẽ giảm thiểu đồng thời việc khiếu nại, tranh chấp đất đai cũng sẽ hạn chế.
Trên thực tế, nhiều địa phương không tuân thủ theo đúng quy định về quy hoạch, KHSDĐ như trường hợp xảy ra tại UBND huyện Quảng Xương tỉnh Thanh Hóa năm 2015 cụ thể: Ngày 20/10/2015 UBND huyện Quảng Xương ra Quyết định số 3411/QĐ- UBND thu hồi 30.650,6 m2 đất nông nghiệp tại thôn Kiều Đại 3 và thôn Xuân Phương 3, xã Quảng Châu (trong đó, đất của các hộ gia đình, cá nhân 29.609,3 m2, đất của UBND xã quản lý 1.041,3 m2). Vị trí 1 ranh giới khu đất thu hồi được xác định theo trích lục bản đồ địa chính số 81a/TBĐĐC tỷ lệ 1/2000 do Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất huyện lập ngày 13/10/2015 dựa trên cơ sở Văn bản số 1077/UBND-VP ngày 30/9/2015 của UBND huyện Quảng Xương về việc thống nhất chủ trương QH đất ở khu dân cư phía Nam Đại lộ sông Mã tại xã Quảng Châu và ngày 9/10/2015, UBND huyện Quảng Xương đã lập ra mặt bằng QH số 91 và chia nhỏ ra làm 6 mặt bằng quy hoạch (91A, 91B, 91C, 91D, 91E và 91F) với tổng diện tích của 6 mặt bằng là 32.901,9 m2, chia thành 186 lô để bán đấu giá cho các hộ có nhu cầu về đất ở. Vấn đề ở đây là việc UBND huyện Quảng Xương ban hành quyết định thu hồi đất nông nghiệp khi chưa được UBND tỉnh Thanh Hóa phê duyệt QH và HDND tỉnh cũng chưa có Nghị quyết (Điều 58 LĐĐ năm 2013 quy định thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp dưới 10 ha thì phải có nghị quyết đồng ý của HĐND tỉnh) mà chỉ dựa vào Văn bản số
1077/UBND-VP ngày 30/9/2015 của UBND huyện Quảng Xương về việc thống nhất chủ trương quy hoạch đất ở khu dân cư phía Nam Đại lộ sông Mã tại xã Quảng Châu là hoàn toàn trái với quy định của pháp LĐĐ năm 2013 [98].