5. Kết cấu của luận văn
2.3.4. Hạn chế và nguyên nhân
2.3.4.1 Hạn chế
* Về cơ chế pháp lý:
Hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi còn thiếu và chưa hợp lý, chưa phù hợp với thực tế, chưa bao quát được tất cả các nội dung chi, những nội dung có định mức chi thường thay đổi do lạm phát và trượt giá làm cho các đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để phê duyệt dự toán, Kho bạc thiếu căn cứ để kiểm soát chi, cơ quan thanh tra kiểm toán thiếu cơ sở để để kết luận sai phạm. Do chế độ, tiêu chuẩn, định mức chưa phù hợp dẫn đến việc chấp hành tiêu chuẩn, định mức chi của một số đơn vị sử dụng NSNN còn chưa đúng. khó áp dụng vào thực tế.
* Về thời gian giao dự toán ngân sách cho các đơn vị SDNS
Dự toán giao cho các đơn vị SDNS chưa kịp thời từ đầu năm, không được giao một lần đầu năm theo đúng Luật Ngân sách mà phân bổ nhiều lần trong năm và thường dồn vào cuối năm. Nên chưa tạo được tính chủ động cho đơn vị trong việc SDNS, thiếu dự toán để đơn vị thực hiện cam kết chi, gây áp lực cho KBNN do các khoản chi dồn vào cuối năm. Trong khâu lập dự toán tại các đơn vị trên địa bàn Cái Bè chưa thật sự chú trọng đến nguyên tắc là lập từ cơ sở và tổng hợp từ dưới lên, kế hoạch được lập mang nặng tính chủ quan, khả năng thực thi rất hạn chế, dẫn đến việc phải thường xuyên điều chỉnh số liệu chi NSNN, thường là điều chỉnh tăng; Trong thực tế dự toán chi ngân sách của các đơn vị hầu hết các Bộ, cơ quan Tài chính ở Trung ương và địa phương chưathực hiện đúng thời gian phân bổ và giao
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
dự toán theo quy định của Luật NSNN. Chất lượng dự toán chưa đảm bảo, còn phải điều chỉnh tăng giảm nhiều lần. Đối với nguồn kinh phí tự các đơn vị vẫn không được phân bổ hết dự toán ngay từ đầu năm, còn để lại bổ sung vào tháng cuối cùng của năm chưa tạo được tính chủ động cho các đơn vị giao quyền tự chủ. Điều này gây khó khăn Kho bạc trong kiểm soát chứng từ dồn nhiều vào cuối năm nên có một số khoản phải cấp tạm ứng, gây mất nhiều thời gian trong việc theo dõi, kiểm soát, thanh toán trong thời gian chỉnh lý quyết toán.
* Về vấn đề tổ chức, quản lý
Thứ nhất,Tổ chức công tác KSC theo quy trình giao dịch một cửa tại KBNN Cái Bè còn nhược điểm là: Cán bộ KSC vừa tiếp nhận hồ sơ, vừa xử lý hồ sơ dẫn đến tình trạng có thể tiêu cực trong quá trình KSC.
Thứ hai,Đầu mối KSC thường xuyên còn phân tán.
Tại KBNN Cái Bè, công tác KSC thường xuyên còn phân tán ở hai bộ phận: bộ phận Kế toán KSC thường xuyên các đơn vị hành chính, sự nghiệp, Đảng, đoàn thể; Bộ phận Tổng hợp – Hành chính KSC vốn chương trình mục tiêu thuộc nguồn vốn chi thường xuyên. Như vậy là chưa tạo điều kiện tốt nhất cho đơn vị chi thường xuyên NSNN khi đến giao dịch tại KBNN do phải thực hiện giao dịch ở hai đầu mối khác nhau.
Thứ ba, chưa đánh giá một cách khách quan, tổng thể được tính hiệu quả, tiết kiệm của các khoản chi thường xuyên NSNN.
Hiện nay KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Cái Bè mới dừng lại ở mức độ là đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức. Còn việc đánh giá khoản chi đó có tiết kiệm hay không, có hiệu quả hay không thì rất khó đánh giá được chính xác trong quá trình KSC. Đây là nhược điểm của cơ chế KSC theo kết quả đầu vào. Để khắc phục nhược điểm này, Nhà nước đã từng bước thực hiện các cải cách tài chính công như thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý đối với cơ quan hành chính; xây dựng các định mức khoán cho một số nội dung chi có thể thực hiện khoán chi, quy định cụ thể các khoản chi phải thực hiện đấu thầu…
Thứ tư,Việc phân tách các hình thức chi thường xuyên ngân sách xã làm cho
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
việc KSC ngân sách xã thêm khó khăn, phức tạp.
Chi thường xuyên ngân sách Xã vốn đã rất phức tạp do chỉ có một chủ tài khoản chịu trách nhiệm chi cho tất cả các ban, ngành, đoàn thể thuộc cấp ngân sách mà còn được phân biệt hai hình thức chi: Chi bằng hình thức lệnh chi tiền trong trường hợp Xã đóng vai trò là một cấp ngân sách; và chi thường xuyên bằng hình thức rút dự toán trong trường hợp Xã đóng vai trò là một đơn vị dự toán ngân sách. Nhưng dự toán giao chưa được tách bạch ra cho hai hình thức chi này gây khó khăn cho KBNN trong việc KSC.
* Về qui trình, chuyên môn, nghiệp vụ
- Về phía KBNN và các cơ quan quản lý cấp trên:
Thứ nhất, Đối với các nội dung chi được KSC bằng bảng kê chứng từ, chất lượng KSC đem lại chưa cao.
Cơ chế KSC bằng bảng kê chứng từ với các khoản chi dưới 20 triệu đồng mặc dù đã góp phần giảm tải cho KBNN. Tuy nhiên qua thực tế thực hiện, các đơn vị SDNS khi kê nội dung thanh toán còn tùy tiện, chưa phản ánh đúng thực tế nội dung các khoản chi, làm cho KSC không được chặt chẽ.
Thứ hai, Quy trình thực hiện cam kết chi chưa đạt được mục đích ngăn chặn tình trạng nợ đọng trong thanh toán tại các đơn vị SDNS.
Do cam kết chi được thực hiện sau khi đơn vị ký kết hợp đồng với nhà cung cấp dịch vụ. Hợp đồng đã được ký kết nhưng khi đơn vị thực hiện cam kết chi, nếu bị KBNN từ chối do không đủ điều kiện chi thì đơn vị vẫn bị ràng buộc nghĩa vụ tài chính với nhà cung cấp, tồn tại nợ đọng thanh toán.
- Về phía đơn vị SDNS:
Thứ nhất, Qua KSC, tình trạng các đơn vị SDNS chi sai chế độ, định mức, tiêu chuẩn còn nhiều.
Thứ hai,Đơn vị chưa thực hiện đúng quy định về tạm ứng và thanh toán tạm ứng. Số dư tạm ứng còn cao ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn NSNN. Việc thanh toán tạm ứng dồn về cuối năm, gây áp lực về thời gian cho cán bộ KSC nên KSC không chặt chẽ, kịp thời theo đúng quy định.
Thứ ba,Đối với các khoản chi thuộc diện phải thực hiện đấu thầu, còn xảy ra
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
tình trạng đơn vị SDNS chia nhỏ gói thầu để tránh đấu thầu hoặc chia gía trị dưới 20 triệu đồng để dùng bảng kê chứng từ thanh toán với kho bạc.
Thể hiện là cùng một loại hàng hóa, cùng một nhà cung cấp nhưng đơn vị lại thực hiện hợp đồng với nhà cung cấp nhiều lần trong một thời gian ngắn. Mặc dù Nhà nước đã ra nhiều văn bản nghiêm cấm việc này. Tuy nhiên hiện nay vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể quy định như thế nào là chia nhỏ gói thầu cũng như việc xử lý vi phạm.
2.3.4.2 Nguyên nhân
* Các nguyên nhân khách quan chủ yếu của hạn chế bao gồm:
Thứ nhất, cơ chế chính sách liên quan đến NSNN và kiểm soát chi NSNN còn thiếu đồng bộ và chưa chặt chẽ.
Các văn bản quy định chế độ kiểm soát đối với các khoản chi thường xuyên mặc dù đã được bổ sung, sửa đổi nhiều lần nhưng vẫn chưa đầy đủ, không bắt kịp với những thay đổi trong thực tế.
Cơ chế chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực chi thường xuyên còn lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Các văn bản quy định chế độ kiểm soát chi thường xuyên còn chồng chéo, đôi khi mâu thuẫn nhau; nội dung quy định chưa cụ thể, còn chung chung có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau dẫn đến thực hiện thiếu thống nhất. Văn bản chưa bao quát hết các nội dung nên còn khe hở để các đơn vị sử dụng NSNN có cơ hội lợi dụng.
Việc ban hành các văn bản hướng dẫn còn chậm. Sau khi Luật được ban hành phải chờ khá lâu mới có Nghị định, Thông tư hướng dẫn. Với những văn bản đòi hỏi phải có hướng dẫn của địa phương thì được thực hiện chậm hơn rất nhiều, đặc biệt nội dung hướng dẫn của địa phương có lúc còn trái với quy định của cấp trên làm cho Kho bạc gặp nhiều lúng túng trong thực hiện.
Thứ hai,hệ thống định mức chi tiêu của Nhà nước vừa thiếu vừa lạc hậu.
Hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu trong thời gian qua đã được các cơ quan chức năng nghiên cứu bổ sung, sửa đổi. Tuy nhiên, hệ thống tiêu chuẩn, định mức vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, thiếu căn cứ để đơn vị sử dụng NSNN xây
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
dựng dự toán, không đủ cơ sở để Kho bạc kiểm soát chi và khó khăn cho các cơ quan thanh tra, kiểm toán xác định tính đúng đắn của các khoản chi.
Thứ ba, sự phối hợp giữa các cấp, các ngành ở địa phương trong công tác kiểm soát chi NSNN còn nhiều hạn chế. Việc phân định nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cơ quan quản lý còn chưa rõ ràng, chung chung, còn trùng lặp và chồng chéo. Đặc biệt, chưa có sự phối hợp, phân công rõ ràng giữa Cơ quan Tài chính và Kho bạc trong việc triển khai, hướng dẫn thực hiện các văn bản có liên quan đến công tác chi và kiểm soát chi NSNN vì vậy dẫn đến tình trạng chế độ quy định có rồi nhưng đơn vị không biết để thực hiện. Sự phối hợp giữa KBNN với các cơ quan Tài chính chưa chặt chẽ, kịp thời, thường xuyên để hỗ trợ cho nhau trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn. Hiện nay có nhiều cơ quan đơn vị có cả nguồn chi Ngân sách Trung ương và nguồn chi Ngân sách địa phương và cơ chế định mức của cơ quan chủ quản còn mâu thuẩn với cơ chế định mức Bộ Tài chính dẫn đến công tác quản lý chi NSNN tại KBNN gặp nhiều khó khăn. Chế độ kế toán và quyết toán quỹ NSNN còn nhiều hạn chế, công tác kế toán quỹ NSNN do cơ quan Tài chính, Thuế, KBNN...và đơn vị cùng thực hiện nên còn tình trạng thiếu thống nhất về chỉ tiêu và tiêu thức hạch toán kế toán. Mặc dù đã có văn bản quy định trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý, cấp phát và thanh toán các khoản chi NSNN, tuy nhiên việc phân định này còn chưa thực sự rõ ràng, còn trùng lặp, chồng chéo. Trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản, KBNN và các ĐVSDNS đến đâu trong quá trình quản lý, kiểm soát các khoản chi NSNN thì chưa được các văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể. Đặc biệt là các cơ quan có thẩm quyền như: Công an, Kiểm toán nhà nước, thanh tra nhà nước, thanh tra chuyên ngành,... phát hiện có vi phạm pháp luật tại ĐVSDNS trong quản lý, chi tiêu NSNN, mặc dù các khoản chi đó được KBNN kiểm soát.
Hoặc có sự trùng lắp, chồng chéo trong quản lý và KSC. Theo quy định hiện nay, cơ quan tài chính kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng kinh phí NSNN cấp ở các ĐVSDNS. Để kiểm tra, cơ quan tài chính phải cử cán bộ đến ĐVSDNS để kiểm tra hồ sơ, chứng từ chi NS có trong dự toán, có đúng chế độ, tiêu
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
chuẩn, định mức không?Mặc dù những khoản chi đó đã được KBNN kiểm tra, kiểm soát. Như vậy, ở đây có sự trùng lắp trong kiểm tra của KBNN và cơ quan tài chính.
Thứ tư, ý thức tự giác chấp hành pháp luật của đơn vị sử dụng NSNN chưa cao. Trong xây dựng dự toán chi, luôn có khuynh hướng xây dựng cao hơn nhiều so với nhu cầu thực tế, dẫn đến chất lượng dự toán thấp. Trong chấp hành dự toán, luôn tìm cách khai thác những sơ hở trong các chế độ chi tiêu để thực hiện những khoản chi chỉ vì lợi ích cá nhân mà không tính đến hiệu quả, từ đó dẫn đến lãng phí, kém hiệu quả trong sử dụng NSNN.
Thứ năm,thói quen sử dụng tiền mặt của các đơn vị sử dụng NSNN còn cao nên việc tạm ứng tiền mặt về quỹ của đơn vị để tạm chi còn khá phổ biến điều này vừa vi phạm nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đối tượng cung cấp hàng hoá, dịch vụ vừa làm tăng các khoản chi phí liên quan đến thanh toán bằng tiền mặt (chi phí in ấn, phát hành, vận chuyển, bảo quản, kiểm đếm...).
Thứ sáu, trình độ năng lực của cán bộ kế toán ở một số đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế, nhất là đối với cán bộ kế toán xã và kế toán trường học. Cán bộ kế toán xã thường yếu về nghiệp vụ lại thay đổi thường xuyên, cán bộ kế toán ở các đơn vị trường học thường do giáo viên làm kiêm nhiệm nên thiếu kiến thức chuyên môn về công tác kế toán. Do vậy, khả năng nhận thức về luật và các văn bản chế độ về quản lý chi tiêu NSNN của các cán bộ này là rất hạn chế. Từ đó, khả năng tham mưu cho thủ trưởng trong việc xây dựng các chế độ chi tiêu nội bộ cho phù hợp với chế độ do cơ quan chức năng ban hành là rất thấp và việc kiểm soát các khoản chi tại đơn vị cho đúng chế độ là rất khó khăn và kém hiệu quả.
* Những nguyên nhân chủ quan của hạn chế bao gồm:
Thứ nhất, năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi của Kho bạc còn hạn chế, nhất là cán bộ kiểm soát chi cấp huyện. Còn có tình trạng cán bộ Kho bạc nể nang, ngại va chạm trong công tác kiểm soát chi, bỏ qua những việc làm sai chế độ của các đơn vị sử dụng ngân sách.
Công việc kiểm soát chi NSNN đòi hỏi phải tinh thông về nghiệp vụ, nắm vững các chế độ, định mức, tiêu chuẩn Nhà nước qui định, bên cạnh đó phải có sử dụng thành thạo máy vi tính, trong khi đó có một số cán bộ mới vào ngành, trình độ
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
về tin học, sử dụng máy vi tính tốt nhưng trình độ chuyên môn, nghiệp vụ còn hạn chế, ngược lại một số cán bộ tuổi đã cao, có kinh nghiệm công tác nhưng trình độ về sử dụng máy vi tính cũng như các phần mềm ứng dụng còn hạn chế do đó cũng đã ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát chi.
Một vài công chức nhận thức chưa đầy đủ trách nhiệm và đòi hỏi ngày càng cao về nghiệp vụ KBNN trong quá trình đổi mới, nghiên cứu học tập chưa sâu sắc. Do đó trong quá trình thực hiện vận dụng đôi khi tuỳ tiện, không đúng nguyên tắc chế độ hoặc chấp hành không đầy đủ quy trình nghiệp vụ quy định; vẫn còn có công chức tư tưởng bình quân chủ nghĩa, thiếu tinh thần chủ động, sáng tạo trong công tác, chưa có ý thức tích cực vươn lên để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, năng suất, hiệu quả công tác chưa cao. Thứ hai, việc tổ chức sắp xếp bộ máy kiểm soát chi còn chưa phù hợp với cơ chế cải cách hành chính hiện nay.
Trong giai đoạn hiện nay thực hiện dự án Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS), vai trò tin học vô cùng quan trọng, trong thời gian qua đã góp phần vào thành công của dự án, tuy nhiên đây là dự án mới, thực hiện trong phạm vi cả nước, với tinh thần vừa học, vừa làm nên trong thời gian qua chưa đáp ứng tốt các đòi hỏi của công tác quản lý như việc khai thác báo cáo còn khó khăn, chưa kiểm soát được tồn quỹ Ngân sách xã, cung cấp số liệu tình hình NSNN cho các cấp chính quyền