PHẦN 2 : NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
2.3. Một số chỉ tiêu tổng hợp về chi NSNN tạiKBNN Quảng Bình
2.3.2. Thực trạng quản lý chi thường xuyên
2.3.2.1. Quản lý giai đoạn lập dự toán chi thường xuyên
Để phân tích thực trạng công tác quản lý lập dự toán chi thường xuyên tại Quảng Bình, chúng ta đánh giá công tác lập dự toán trên hai nội dung: căn cứ lập dự toán; lập và phân bổ dự toán chi thường xuyên giai đoạn 2012-2016.
Thứ nhất, căn cứ lập dự toán chi thường xuyên:
Lập dự toán là khâu quan trọng nhất cho toàn bộ chu trình quản lý chi thường xuyên, nó quyết định chất lượng phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính của địa phương. Tỉnh đã căn cứ luật NSNN 2002 và các văn bản hướng dẫn thực hiện; dựa trên các quyết định về việc giao dự toán thu chi ngân sách hàng năm của Bộ tài chính; Nghị quyết số 33/2011/NQ-HĐND ngày 09/12/2011 của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình khóa XVI, kỳ họp thứ 20 về việc quy định định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương năm để lập dự toán NSĐP và ban hành Nghị quyết về dự toán thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn, chi ngân sách địa phương hàng năm, trong đó có dự toán chi thường xuyên.
Các định mức phân bổ chi thường xuyên hiện nay có những ưu điểm cơ bản: - Định mức phân bổ được xây dựng với các chỉ tiêu phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản và đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các địa phương, đơn vị; có ưu tiên vùng sâu, vùng xa, ưu tiên đối với các đơn vị có số biên chế ít; tăng tính công khai, minh bạchcủa chi NSNN; khắcphụctình trạng “xin - cho”trong công tác quản lý.
- Định mức phân bổ ngân sách cho khối xãđã có sự phân biệt theo vùng: các xã gần huyện, vùng sâu, miền núi. Nhờ cơ chế phân bổ có sự phân biệt đó những vùng còn nhiều khó khăn được quan tâm, ưu tiên đầu tư phát triển hơn, đồng thời khuyến khích các vùng kinh tế trọng điểm tăng thu để tăng chi.
- Định mức phân bổ thường xuyên được tỉnh xem xét điều chỉnh khi Nhà nước ban hành các chế độ chính sách bổ sung (như tăng lương, chi phụ cấp đặc thù…). Định mức quy định cụ thể mức phân bổ chi quản lý hành chính, đảng, đoàn thể; chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo; sự nghiệp đảm bảo an toàn cho xã hội; an ninh-quốc phòng; chi khác…Trong những năm gần đây do tốc độ trượt giá quá lớn, nên với kinh phí được phân bổ theo định mức này các đơn vị sử dụng ngân sách phải rất tiết kiệm mới có thể đủ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chuyên môn.
Dựa trên cơ sở định mức chi thường xuyên do tỉnh ban hành, các địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách đã tiến hành phân khai dự toán thành 2 nhóm mục: Kinh phí tự chủ, kinh phí không tự chủ và thực hiện công khai cho toàn thể cán bộ công nhân viêntrong cơ quan được biết để giám sát các hoạt động chi tiết của đơn vị.
Nhìn chung, định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2012-2016 của UBND tỉnh đã từng bước đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối của địa phương, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốcphòng.
Tuy nhiên, công tác xây dựng định mức chi cũng còn bộc lộ một số hạn chế như: chưa có cơ sở khoa học vững chắc, chưa có mức chi tiêu cụ thể, chưa định mức hóa được hết các nhiệm vụ đặc thù ở các cơ quan, đơn vị, vẫn còn mang tính bình quân, chưa sát thực tiễn vì vậy trong quá trình chấp hành dự toán một số đơn vị sử dụng ngân sách còn gặp khó khăn.
Một số nội dung chi chưa được xây dựng được định mức phân bổ như mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Việc bố trí kinh phí cho các nội dung chi chủ yếu này dựa vào kinh nghiệm và trình độ đàm phán của đơn vị dự toán với cơ quan tài chính. Định mức phân bổ chưa phân định rõ những nội dung chi nào đã có trong định mức, những nội dung nào phát sinh thường xuyên được tính ngoài định mức.
-Đối với việc xây định mức sử dụng ngân sách: Theo Điều 25 của Luật Ngân sách Nhà nước 2002 quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ,quyền hạn:
“Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn,
định mức theo quy định của Chính phủ”. Tuy nhiên cho đến nay TW vẫn chưa có
văn bản hướng dẫn chi tiết cho các địa phương được ban hành những chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nào.
Thứ hai, lập và phân bổ dự toán chi thường xuyên:
Thực tế trongnhững năm qua quá trình lập dự toán chi thường xuyên tại tỉnh Quảng Bình đã chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn, định mức, căn cứ vào quy định của Bộ tài chính, của Ủy ban nhân dân tỉnh, các văn bản hướng dẫn lập dự toán hàngnăm.
Nhìn chung, quá trình lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách cơ bản theo định mức chi của Nhà nước, phù hợp với định hướng phát triển KTXH trên địa bàn, đảm bảo trình tự trong các khâu lập dự toán ngân sách địa phương, tuy nhiên vẫn còn một số tồn tại sau:
- Thời gian lập dự toán và phân bổ dự toán quá ngắn. Thời gian từ khi có thông báo hướng dẫn lập dự toán năm sau củaSở Tài chính là ngày 05/6/N đến thời gian các đơn vị phải tổng hợp dự toán các cấp của mình gửi vềSởTài chính là ngày 10/07/N do đó quá trình lập dự toán ở cấp dướichỉ mang tính chất hình thức.
- Luật NSNN 2002 chưa có quy định thống nhất một đầu mối tổng hợp dự toán Ngân sách, gắn kết việc lập dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư:
+ Luật NSNN số 01/QH11 đã quyđịnh: việc lập và phân bổ dự toán chi NSNN phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển KTXH, bảo đảm ANQP. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, lệ phí (đây là các khoản thu đảm bảo nguồn cho nhu cầu chi thường xuyên) và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ thì phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Việc lập dự toán chi thường xuyên ngân sách được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ các địa phương, cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên thực trạng chất lượng lập dự toán của các cơ quan, đơn vị ở địa phương thường chưa đạt yêu cầu do:
Một số cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn có tư tưởng đối phó, đề phòng dự toán “bị cắt” nên đã lập dự toán cao hơn rất nhiều so với định mức và nhu cầu chi thựctế.
Các địa phương chưa xây dựng được kế hoạch ngân sách trung hạn và dài hạn, chưa gắn kết được kế hoạch ngân sách với định hướng phát triển KTXH trong tương lai. Các kế hoạch phát triển 5-10 năm của ngành, của địa phương chưa gắn chặt với các nguồn lực có thể huy động được hay sự thay đổi về chính sách và tổ chức cần thiết để thực hiện chúng. Do đó khi lập dự toán không xác định thứ tự ưu tiên, cơ cấu và nội dung chi thường xuyên của ngân sách.
Phương án phân bổ ngân sách cấptỉnhhoàn toàn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết (%) giữa NSTW và NSĐP, các định mức phân bổ ngân sách của cấp trên nên thường cứng nhắc, bị động, gây khó khăn trong việc cân đối NSĐP.
2.3.2.2. Quản lý giai đoạn chấp hành dự toán chi thường xuyên
Nhìn chung việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách ở các cấp, đơn vị ở địa phươngtrong lĩnhvực chithường xuyên thờigian quatương đốitốt cụthể:
Bảng 2.7. Cơ cấu chi NSNN tại Kho bạc Nhà nước Quảng Bình
Đơn vị: Triệu đồng
TT NỘI DUNG CHI NĂM 2012 NĂM 2013 NĂM 2014 NĂM 2015 NĂM 2016
Tổng số 4.837.635 5.688.242 5.681.252 5.591.585 6.434.391 A Chi Ngân sách Nhà nước 3.438.256 4.030.179 4.233.056 4.145.348 4.957.964
I Chi đầu tư phát triển 2.330.195 2.809.390 3.015.543 2.883.598 3.688.665
II Chi viện trợ 0 0 0 0 0
III Chi trả nợ lãi, phí 66 28 3 2 4
IV Chi thường xuyên 1.107.995 1.220.761 1.217.510 1.261.748 1.269.295
1 Chi quốc phòng 14.761 13.546 17.445 16.548 18.592
2 Chi an ninh 38.616 61.467 68.067 69.000 71.246
3 Chi SN GD-ĐT 402.840 448.564 487.432 492.507 491.153
4 Chi đặc biệt 0 0 0 0 0
5 Chi sự nghiệp Y tế 57.084 57.265 51.798 52.200 52.541
6 Chi dân số và KHH gia đình 0 6.526 6.250 6.566 6.759
7 Chi sự nghiệp KH- C Nghệ 249 1.031 501 699 728
TT NỘI DUNG CHI NĂM 2012 NĂM 2013 NĂM 2014 NĂM 2015 NĂM 2016
8 Chi sự nghiệp VH-thông tin 5.929 12.450 15.555 15.876 16.148 9 Chi sự nghiệp phát thanh,
truyền hình
3.133 4.512 3.877 3.925 3.912
10 Chi sự nghiệp TDTT 2.831 4.479 2.496 2.588 2.641
11 Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội
117.853 124.692 130.316 148.009 150.103
12 Chi sự nghiệp Kinh tế 43.730 44.592 56.873 57.753 58.637
13 Chi sự nghiệp bảo vệ môi trường 31.989 39.848 30.015 36.456 42.167 14 Chi quản lý HC, Đảng, Đoàn thể 361.871 375.782 317.003 327.529 321.169 15 Chi trợ giá mặt hàng chính sách 7.470 11.329 8.373 8.312 8.490 16 Chi khác Ngân sách 19.640 14.677 21.509 23.780 25.009
V Chi bổ sung quỹ dự trữ TC 0 0 0 0 0
B Chi chuyển giao ngân sách 1.261.970 1.550.102 1.362.776 1.359.565 1.387.998
C Chi chuyển nguồn 137.272 107.896 85.415 86.665 88.426
D Chi trả nợ gốc 137 65 5 7 3
(Nguồn: Báo cáo quyết toán NSNN năm 2012-2016 tạiKBNNQuảng Bình)
Nhìn vào số liệu phân tích tại bảng 2.7 trên chúng ta sẽ thấy chi thường xuyên củatỉnh Quảng Bìnhqua các năm từ 2012-2016đều tăng so với kế hoạch. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới tăng chi ngân sách thường xuyên, trong đó có những nguyên nhân khách quan do thay đổi chính sách tiền lương cho cán bộ công chức của Chính phủ… Nguyên nhân chủ quan dẫn đến tăng chi ngân sách đặc biệt tăng chi trong lĩnh vực quản lý hành chính. Đó là do công tác lập dự toán chi chưa sát với tình hình thực tế của địa phương, chưa nắm bắt được hết các nhiệm vụ chi phải thực hiện trong năm dẫn đến bố trí chi không đồng đều phải điều chỉnh dự toán chi giữa các ngành. Có một nguyên nhân khác nữa làm tăng chi ngân sách đó là tăng chi từ tăng thu ngân sách để cân đối chi thường xuyên. Thực hện Nghị quyết 11/NQ-CP, UBND tỉnh đã chỉ đạo rà soát, tính toán, xác định tiết kiệm thêm 10% chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh. Đồng thời, chỉ đạo các phòng, ban ngành,
đoàn thể… thựchiện ngay việc tạm ngừng trang bị mới ô tô, mua sắm các tài sản có giá trị lớn, giảm tối đa chi phí hội nghị, hội thảo, tổng kết, sơ kết; thực hiện tiết kiệm nước, văn phòng phẩm, không cử đoàn ra nước ngoài hoặc thăm quan trong nước bằng ngân sách.
Tốc độ tăng chi NSNN ở KBNN Quảng Bình ngày càng tăng lên, để nhận định đánh giá được đúng bản chất nội dung và hiệu quả sử dụng ngân sách thì vấn đề cơ bản là phải xem xét cơ cấu chi, nội dung tính chất chi ở từng lĩnh vực, từng mục chi cụ thể.
Với nhu cầu phát triển KT-XH của tỉnh rất lớn, tốc độ chi NSNN hàng năm tăng tương đối đồng đều, tập trung chủ yếu cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Đối với chi thường xuyên: là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng số chi NSNN, khoản chi này gắn liền với việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của chính quyền các cấp. Xét về mặt ý nghĩa thì nó đóng vai trò rất quan trọng đối với sự tồn tại của bộ máy quản lý Nhà nước và các hoạt động của bộ máy. Do đó nó có tính chất tương đối ổn định là sự đòi hỏi tất yếu. Cáckhoản chi thường xuyên chiếm tỷ trọng khoản52% so với tổng chi NSNNtỉnh.
Đối với chi đầu tư phát triển: hàng năm số chi đầu tư phát triển tương đối đồng đều phục vụ cho việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng như đường xá, cầu cống, điện, trạm xá, trường học…Các khoản chi đầu tư phát triển chiếm 22% tổng chi NSNN tỉnh.
Qua thực tiễn cho thấy, công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN trên địa bàn tỉnh Quảng Bình trong những năm qua thực hiện tương đối bài bản và hiệu quả. KBNN Quảng Bình đã căn cứ vào Luật NSNN 2002, Nghị định 60/2003/NĐ- CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ quy định ch tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước; Quyết định số 120/2008/QĐ-BTC ngày 22/12/2008 của Bộ tài chính về việc ban hành Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN. Tất cả các khoản chi ngân sách từ NNN đều thực hiện qua KBNN đảm bảo nguyên tắc thực hiện trong dự toán được duyệt và đúng quy định hiện hành. Đặc biệt sau khi KBNN đã triển khai thực hiện hệ thống Tabmis, dự toán chi thường xuyên của
các đơn vị giao cho cơ quan tài chính nhập dự toán và quản lý, KBNN chỉ căn cứ vào bản thông báo dự toán đối chiếu với hệ thống Tabmis để thực hiện thanh toán kinh phí cho các đơn vị một cách nhanh chóng khoa học, đúng theo chế độ hiện hành. Góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển KTXH trên địa bàn.
Theo báo cáo tình hình thực hiện kiểm soát chi NSNN hàng năm trên địa bàn, KBNN Quảng Bình công tác kiểm soát chi NSNN và chi đầu tư xây dựng cơ bản đảm bảo chặt chẽ, có hiệu quả, góp phần tích cực trong công tác kiềm chế lạm phát, đảm bảo an sinh xã hội. Điều hòa vốn đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả các khoản chi NSNN và chi trả trái phiếu kho bạc, thu nhận, kiểm toán, vận chuyển tiền mặt đúng quy trình và tuyệt đối an toàn.
Tuy nhiên trong quá trình chấp hành vẫn còn một số bất cập, tồn tại như sau:
Thứ nhất, hầu hết qua các năm tình trạng dự toán phân khai đầu năm chậm,
trong khi luật NSNN quy định đơn vị chỉ đươc ứng trước dự toán trong tháng 01 và ứng những khoản chi lương, phụ cấp…Do vậy, một số đơn vị rất khó khăn trong giai đoạn đầu năm phát sinh kinh phí như mua sắm, chi cho chuyên môn không được thực hiện ứng trước mà phải có dự toán chính thức mới được thanh toán, làm cho các đơn vị khó khăn để triển khai kịp thời nhiệm vụ của mình.
Thứ hai, ngay từ khâu lập dự toán không bao quát hết các niệm vụ chi, do
vậy trong quá trình thực hiện tình trạng hầu hết các đơn vị sử dụng ngân sách đều phải điều chỉnh dự toán, bổ sung dự toán. Có đơn vị điều chỉnh ngân sách và dự toán ngân sách 2-3 lần/năm, trong khi hiện tại có khoảng hơn 200 đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn. Điều này làm cho qua trình kiểm soát, quản lý ngân sách của cơ quanTài chính cũng như KBNN trở nên phức tạp hơn. Đặc biệt là các khoản chi không đúng nội dung trong dự toán đã lập và nợ KBNN đầu năm, vì vậy đến hàng quý, cuối năm đơn vị phải điều chỉnh nội dung đã rút dự toán, gây khó khăn cho cán bộ trực tiếp kiểm soát.
Thứ ba, việc ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức chi chưa phù hợp đặc biệt trong những năm gần đây khủng hoảngtài chính, tình hình lạm phát và giá cả leo thang, do định mức chi tiêu không còn phù hợp với thực tế nữa, nhưng chưa có văn bản sửa đổi bổ sung kịp thời.
2.3.2.3. Quản lý giai đoạn quyết toán chi thường xuyên ở tỉnh Quảng Bình giai