1.3.1.1 Thay đổi thể chế chính sách, gia tăng vai trò của chính phủ và minh bạch hóa môi trường đầu tư.
Để có thể thu hút thành công các nguồn lực đầu tư phát triển hạ tầng, chính phủ cần phải tiếp cận và rà soát môi trường kiến tạo, mô tả và nhìn thấy được những thách thức mà cộng đồng doanh nghiệp gặp phải, đề xuất những giải pháp tháo gỡ, khắc phục. Việc ban hành các dự án Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là cần thiết trong bối cảnh hiện nay nhằm cung cấp và phát triển những tiêu chuẩn về thông lệ tốt nhất đảm bảo có một quy ước chung, làm rõ trách nhiệm cho những rủi ro được xác định và cách giảm thiểu rủi ro thông qua vòng đời dự án PPP.
Khung pháp lý cho thực hiện PPP cần bao quát những quan hệ kinh tế - xã hội - kỹ thuật - công nghệ và pháp lý liên quan tới toàn bộ quá trình từ chuẩn bị, thiết kế, xây dựng, vận hành, khai thác và chuyển giao các công trình được xây dựng bởi các dự án PPP. Ngoài những vấn đề chung trong kinh doanh và xây dựng thông thường, cần có các quy định liên quan: vị trí/ giá trị pháp lý của các cam kết trong các hợp đồng PPP. Cơ chế quản lý, thực hiện các cam kết của các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án. Cơ chế giám sát, theo dõi, chia sẻ thông tin liên quan tới việc thực hiện dự án. Cơ quan xử lý tranh chấp và chế tài đủ mạnh và có hiệu lực để buộc các bên liên quan thực hiện nghĩa vụ của mình. Cơ chế chia sẻ rủi ro trong quá trình hợp tác công- tư. Điều kiện, trách nhiệm và quyền hạn, quyền lợi của các bên khi chuyển giao công trình do dự án PPP tạo ra.
Nếu chính phủ không có nhiều kinh nghiệm trong việc ký kết hợp đồng thiết lập các mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, sẽ có thể cần phải thuê các cố vấn giao dịch và/hoặc cố vấn chuyên môn, chẳng hạn như các luật sư, các nhà phân tích tài chính, các chuyên gia tài chính, các nhà kinh tế, các nhà xã hội học, và các chuyên gia trong lĩnh vực để hỗ trợ chính phủ. Các cố vấn này có thể được tuyển
dụng theo nhóm hoặc tuyển dụng riêng lẻ. Trong trường hợp tuyển dụng riêng lẻ, cần đảm bảo sự điều phối giữa các thành viên trong nhóm. Các cố vấn sẽ đóng vai trò quan trọng trong quá trình duy trì động lực, phát triển các chiến lược để chính phủ xem xét, giúp phát triển các thông điệp và thông tin dành cho công chúng, thực hiện phân tích các phương án thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân và hỗ trợ việc đấu thầu và đàm phán.
Gia tăng quản lý theo cách tiếp cận đầu ra, minh bạch hóa môi trường đầu tư: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố nhu cầu về công trình, dịch vụ công để các nhà đầu tư có thể tiếp cận thông tin một cách bình đẳng. Nhà đầu tư tự cân đối nguồn lực (bao gồm vốn chủ sở hữu, khả năng huy động vốn tín dụng, mức lãi suất tín dụng trên thị trường, mức lợi nhuận chấp nhận được của nhà đầu tư, lường trước các rủi ro...) để quyết định việc tham gia dự thầu. Nhà đầu tư/ Doanh nghiệp dự án được thu giá, phí dựa trên chất lượng dịch vụ cung cấp; chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ gắn với quyền lợi của mình trong quá trình khai thác, vận hành dự án.
Các bộ, ngành và địa phương phải ưu tiên dành nguồn lực ngân sách để hỗ trợ các dự án có khả năng đầu tư PPP, sau khi không đấu thầu được nhà đầu tư mới xem xét hình thức đầu tư công, nghiên cứu rút ngắn thời gian đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư nhưng vẫn bảo đảm tính công khai, minh bạch và hiệu quả. Thay vì nhà đầu tư được chỉ định theo cơ chế xin - cho, cần đấu thầu công khai để chọn các nhà đầu tư có năng lực, vừa tiết kiệm vốn tham gia của Nhà nước vừa giảm tối đa mức phí mà người sử dụng phải trả sau này.
1.3.1.2 Gia tăng tham gia hỗ trợ tài chính của chính phủ
Gia tăng vốn khởi tạo từ ngân sách của chính phủ. Đây là phần vốn góp ban đầu của ngân sách khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP.
Ngoài ra để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, ngân sách của chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc thực hiện bảo lãnh. Trong đó, cần có nhiều hình thức hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp (các quỹ hỗ trợ, quỹ bảo lãnh hay các công cụ tài chính khác) nhằm giảm áp lực cho các nhà đầu tư tư nhân.
Chính phủ nhiều nước đã tạo ra các khoản hỗ trợ tài khóa trực tiếp hoặc gián tiếp như: các quỹ hỗ trợ, quỹ bảo lãnh hay các công cụ tài chính khác để làm tăng tính khả thi cho dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP), tạo sức hấp dẫn lớn hơn đối với khu vực tư nhân. Tại Việt Nam, để góp phần đẩy nhanh thí điểm PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang xúc tiến lập các quỹ để cung cấp nguồn tài chính chuẩn bị dự án, bù lấp khoảng trống tài chính cũng như thực hiện nhiều công việc khác liên quan đến thực hiện dự án PPP.
Theo đại diện Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Thủ tướng Chính phủ đã chấp thuận triển khai thành lập Quỹ Phát triển dự án (PDF) do Ngân hàng Phát triển châu Á và Cơ quan Phát triển Pháp tài trợ. Đây là một kênh hỗ trợ về nguồn lực quan trọng để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuẩn bị dự án như: kinh phí thuê tư vấn độc lập xây dựng đề xuất dự án PPP, lập báo cáo nghiên cứu khả thi đạt tiêu chuẩn quốc tế và hỗ trợ đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo chuẩn mực quốc tế nhằm tạo lòng tin cho giới đầu tư về PPP tại Việt Nam. Chi phí xây dựng dự án sẽ được nhà đầu tư hoàn lại một phần và tính vào chi phí dự án, do đó đây là quỹ quay vòng.
Cùng với đó, Quỹ Bù đắp thiếu hụt tài chính cho dự án (VGF) gồm: vốn ngân sách, vốn trái phiếu, vốn ODA vay ưu đãi có thể được thành lập để giúp Chính phủ có nguồn vốn để bù đắp thiếu hụt tài chính nhằm giúp dự án PPP có khả năng thu hồi vốn và đảm bảo mức lợi nhuận hợp lý cho nhà đầu tư.
Ngoài ra, một số nhà tài trợ và nhà đầu tư cũng đang tích cực chuẩn bị đề xuất xây dựng các quỹ phát triển hạ tầng (IFF) với Chính phủ Việt Nam. Sự tham gia của IFF sẽ góp phần đảm bảo thành công của những dự án PPP thí điểm tại Việt Nam. Quỹ IFF được kỳ vọng sẽ làm giảm mức độ rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân ở những dự án thí điểm ban đầu, tăng độ tin cậy của dự án, do đó sẽ huy động được vốn vay với lãi suất ưu đãi hơn, thời hạn vay dài hơn cho các dự án PPP thí điểm. IFF sẽ không dẫn đến nợ Chính phủ vì vốn hoàn toàn do tư nhân huy động.
Các dự án PPP đều là những dự án đầu tư, trong đó các nhà đầu tư tư nhân tìm kiếm lợi nhuận, do vậy lợi nhuận phải đủ lớn để ít nhất họ cũng có thể thu hồi vốn như trong các điều kiện kinh doanh thông thường khác. Trong trường hợp không đủ
để bảo đảm lợi nhuận như trên, Nhà nước sẽ dành cho các nhà đầu tư tư nhân những ưu đãi để cân bằng lợi ích cho họ.
Với những dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn, có hiệu quả kinh tế - xã hội nhưng không khả thi về tài chính, đòi hỏi chi phí đền bù giải tỏa cao nếu được thực hiện theo cơ chế PPP, Nhà nước phải tham gia tài trợ một phần vốn đầu tư.
Công cụ tài chính là một yếu tố hết sức quan trọng đối với dự án nói chung việc phân tách được các nguồn tài chính phù hợp cho một dự án sẽ giúp cho dự án có tính khả thi và hiệu quả trong thực tế triển khai thực hiện. Đối với Dự án PPP ngoài việc các nhà đầu tư cần phải chuẩn bị đủ nguồn vốn theo cam kết thì việc xác định các nguồn hỗ trợ, các hình thức hỗ trợ vốn cho dự án là một yếu tố cũng hết sức quan trọng giúp dự án đạt hiệu quả như mong đợi và giúp các nhà đầu tư tránh được các tối đa những rủi ro khi thực hiện dự án.
Ví dụ, đối với Việt Nam, các công cụ tài chính mà Chính phủ Việt Nam đang áp dụng đã bước đầu hỗ trợ cho dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT ở Việt Nam trở lên khả thi hơn về mặt tài chính, tạo sự đảm bảo nhất định cho các nhà đầu tư. Tuy nhiên, nhiều nhà đầu tư cho rằng, Chính phủ cần phải có nhiều cơ chế hỗ trợ trực tiếp cũng như xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư hơn nữa để khai thông nguồn vốn một cách hiệu quả hơn. Chúng ta có thể chia thành 2 nhóm hỗ trợ là hỗ trợ trực tiếp và hỗ trợ gián tiếp.
Về hình thức hỗ trợ trực tiếp
Theo quy định của pháp luật hiện nay, Chính phủ có thể hỗ trợ trực tiếp cho các dự án đầu tư theo hình thức PPP thông qua việc đầu tư vào các hạng mục hạ tầng cụ thể như xây dựng công trình phụ trợ hoặc chi phí giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc hỗ trợ chi phí trong giai đoạn đầu tư. Theo quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ, thì Chính phủ chưa nói rõ tỷ lệ tham gia hỗ trợ tối đa của ngân sách nhà nước đối với dự án PPP mà chỉ quy định mục tiêu hỗ trợ từ ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện đối với: Góp vốn để hỗ trợ xây dựng công trình đối với dự án có hoạt động kinh doanh, thu phí từ người sử dụng, nhưng khoản thu không đủ để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận; Thanh toán cho nhà đầu tư cung cấp dịch vụ theo hợp đồng BTL, hợp đồng BLT và các hợp
đồng tương tự khác; Hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Như vậy, theo Quy định trên thì Chính phủ Việt Nam cũng đã đưa ra và định hướng một cách rõ ràng hơn cho vai trò của nguồn vốn hỗ trợ, để từ đó nhà đầu tư cũng cần phải đưa ra một phương án tài chính phù hợp cho mỗi dự án.
Phần hỗ trợ của Chính phủ cho dự án PPP thông thường, bao gồm: Vốn ngân sách, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (trong trường hợp cấp phát) và vốn trái phiếu chính phủ. Còn các nguồn vốn khác như: Vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh sẽ dẫn tới nợ công xét về mặt vĩ mô, nhưng xét ở mức độ vi mô của dự án thì thực chất không phải là vốn nhà nước hỗ trợ cho doanh nghiệp vì doanh nghiệp dự án vẫn phải hoàn trả lại cho Nhà nước.
Về hình thức hỗ trợ ưu đãi về chính sách thuế, giá và phí (hỗ trợ gián gián tiếp)
Các dự án PPP không có ưu đãi về thuế so với các dự án đầu tư khác. Tuy nhiên do các dự án PPP thuộc lĩnh vực kết cầu hạ tầng (nước, điện, hệ thống cấp thoát nước, cầu đường bộ, đường sắt, cảng hàng không, cảng biển, sân bay, nhà ga) thuộc lĩnh vực đặc biệt khuyến khích đầu tư theo quy định của Chính phủ, nên chính sách ưu đãi về thuế được xem xét áp dụng mức cao hơn so với dự án thông thường. Tuy nhiên, do đặc điểm của dự án BOT, BTO có chi phí đầu tư ban đầu lớn nên trong những năm đầu dòng tiền của dự án thường âm nên dường như dự án BOT, BTO cũng chưa được hưởng lợi nhiều từ các quy định về các ưu đãi về thuế.
Hiện nay, Việt Nam áp dụng cơ chế giá, phí để quản lý các dịch vụ hạ tầng nhằm đảm bảo mức chi phí phù hợp với thu nhập của người dân cũng như tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp phát triển.
Việc áp dụng cơ chế phí, giá cho dịch vụ hạ tầng tạo ra những lợi thế khác nhau cho các ngành. Đối với dịch vụ áp dụng cơ chế phí, việc xác định mức phí, lộ trình tăng phí, thủ tục thu phí phải theo quy định của pháp luật hiện hành; trong khi đó đối với cơ chế giá thì cơ chế quản lý của nhà nước không chặt chẽ như phí, thậm chí nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể sử dụng mức giá để bù
đắp những thiếu hụt tài chính mà không đòi hỏi Nhà nước phải hỗ trợ trực tiếp. Giá dịch vụ trong trường hợp này có thể là một tiêu chí để lựa chọn nhà đầu tư.
Đối với các dự án BOT ngành giao thông, doanh nghiệp dự án BOT bán trực tiếp dịch vụ và thu phí từ người sử dụng, phí sử dụng đường bộ chính là mức phí mà doanh nghiệp BOT ký hợp đồng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ưu điểm của phương thức này là ngân sách nhà nước không phải bù đắp phần thiếu hụt doanh thu cho doanh nghiệp BOT; tuy nhiên, rủi ro về doanh thu đối với các doanh nghiệp BOT là rất lớn.
Các cam kết bảo lãnh vốn vay cho nhà đầu tư
Theo quy định tại Luật Quản lý nợ công, doanh nghiệp thực hiện dự án phải đảm bảo tối thiểu 15% vốn chủ sở hữu so với tổng mức đầu tư của dự án. Đối với trường hợp doanh nghiệp liên doanh với nước ngoài, Chính phủ chỉ bảo lãnh 80% vốn vay trên tỷ lệ số vốn bên Việt Nam tham gia liên doanh.
Ngoài ra, quyền thế chấp tài sản hình thành, quyền mua ngoại tệ, cam kết hay bảo lãnh khác đối với nhà đầu tư cũng được Chính phủ xem xét áp dụng đối với các dự án PPP. Việt Nam hiện không áp dụng hình thức bảo lãnh tỷ giá ngoại hối như một số quốc gia đang phát triển khác. Các nhà đầu tư nước ngoài khi đầu tư vào Việt Nam thường huy động nguồn vốn trên thị trường quốc tế bằng đồng ngoại tệ, họ có thể phải sử dụng ngoại tệ để mua thiết bị nhập khẩu trang thiết bị, chi trả vốn vay và lãi vay, chuyển lợi nhuận về nước bằng ngoại tệ; trong khi đó nguồn thu từ những dự án ở Việt Nam là đồng nội tệ.
Mặc dù thị trường ngoại hối của Việt Nam trong khoảng gần 2 năm gần đây tương đối ổn định; song, nhiều nhà đầu tư vẫn cho rằng, có rất nhiều rủi ro về tỷ giá hối đoái; đồng thời, nhu cầu chuyển đổi sang đồng ngoại tệ của các nhà đầu tư lớn hơn nhiều so với khả năng cung cấp của Chính phủ. Với quy định hiện nay, Việt Nam không áp dụng hình thức bảo lãnh tỷ giá hối đoái, chỉ áp dụng bảo đảm về ngoại hối.
1.3.1.3 Lựa chọn hình phức PPP phù hợp
Việc lựa chọn áp dụng phương thức PPP cho một dự án đầu tư hạ tầng là một khó khăn cho cả cơ quan quản lý nhà nước cấp địa phương, trung ương cũng như
các doanh nghiệp/ nhà đầu tư tư nhân và có khả năng gây lãng phí lớn nguồn lực nếu không được tính toán và lựa chọn hợp lý. Bởi lẽ, sử dụng phương thức PPP đặc biệt tốn kém cho các giai đoạn chuẩn bị dự án do những yêu cầu chặt chẽ và ở mức cao về kỹ thuật, tài chính, pháp luật, tư vấn quốc tế, v.v… nhất là việc soạn thảo