án PPP
1.3.2.1 Tính bất ổn khó đoán của môi trường đầu tư.
Các dự án PPP thường là các dự án mang yếu tố dài hạn nên các rủi ro là không thể tránh khỏi. Tuy nhiên hiện nay không có một danh sách rủi ro cố định về môi trường đầu tư cho tất cả các dự án khiến các nhà đầu tư phải cân nhắc kỹ trước khi bước vào một dự án PPP. Đối với dự án PPP, với tính chất là hợp đồng dài hạn, dự án thường có quy mô lớn, có rất nhiều rủi ro cần phải lường đến để phân bổ hợp lý cho bên nào xử lý rủi ro tốt hơn.
Tính bất ổn trong môi trường đầu tư phải kể đến: Sự biến động về mặt chính trị, kinh tế, quy hoạch phát triển, kế hoạch đầu tư…. Sự khó đoán của môi trường đầu tư, những rủi ro không lường trước được sẽ ngăn chặn sự tham gia của các nhà tài trợ tận tâm và có năng lực, có thể gây ra sự chậm trễ trong quá trình đấu thầu cạnh tranh hoặc gây thất bại và có thể dẫn đến việc trao thầu cho một nhà đầu tư không có hoặc không thể ước tính rủi ro một cách hợp lý.
1.3.2.2 Khó khăn trong lựa chọn hình thức đầu tư PPP
Mỗi hình thức thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân và hình thức đầu tư PPP cần đáp ứng có một loạt các điều kiện tiên quyết để đảm bảo thực hiện thành công. Trước khi tham gia triển khai hợp tác các dự án đầu tư với nhà nước,
các nhà đầu tư cần phải tìm hiểu và nắm rõ các đặc điểm cũng như ưu nhược điểm của các hình thức đầu tư PPP. Việc xác định hình như đầu tư, nếu chỉ dựa trên lý thuyết cơ bản có thể dẫn đến những sai lầm trong việc lựa chọn hợp đồng do các doanh nghiệp đầu tư không phải lúc nào cũng có thể xác định đúng hướng đầu tư phù hợp. Mỗi hình thức đầu tư đều có ưu nhược điểm khác nhau, khi doanh nghiệp quyết định chọn hình thức PPP, họ cần phải xem xét rất nhiều khía cạnh: môi trường đầu tư, khả năng sinh lời, nguồn vốn, tỷ suất lợi nhuận…Nếu lựa chọn hình thức đầu tư không phù hợp với năng lực và nhu cầu thị trường, có thể dẫn đến các hệ quả như: đội vốn đầu tư do lập kế hoạch dự toán sai (dự án quá lớn so với năng lực của nhà đầu tư tư nhân, nhưng do nhà đầu tư quá kỳ vọng vào hiệu quả của dự án hoặc tin tưởng vào cam kết của chính phủ nên vẫn quyết định đầu tư), các khó khăn trong quá trình thu hồi vốn hay chờ kết quả sinh lời (do dự án PPP đi vào hoạt động không hiệu quả). Ngoài ra, các dự án PPP nếu đầu tư không hợp lý, hình thức đầu tư không phù hợp có thể dẫn đến các tác động xấu về mặt xã hội và hình ảnh của doanh nghiệp trên thị trường.
1.3.2.3 Khả năng thực thi cam kết của chính phủ kém
Đối với các dự án PPP, nhất là ngành giao thông, thường phải sử dụng nhiều đất nên chi phí giải phóng mặt bằng thường chiếm một tỷ lệ tương đối lớn so vối tổng chi phí đầu tư xây dựng công trình. Theo quy định hiện nay, chi phí giải phóng mặt bằng, tái định cư do Nhà nước hỗ trợ không tính vào tổng vốn đầu tư để hoàn vốn dự án, song vẫn tính vào tổng mức đầu tư; do vậy, tỷ lệ tham gia của Nhà nước như quy định hiện nay làm cho các dự án PPP, nhất là các dự án có chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư, chưa thật sự hấp dẫn với các nhà đầu tư tư nhân.
Ngoài ra, việc quy định nguồn vốn phục vụ công tác giải phóng mặt bằng sẽ lấy từ nguồn ngân sách địa phương dường như không có tính khả thi cao do khả năng ngân sách địa phương còn hạn chế, nhất là các địa phương khó khăn; thậm chí, đối với các chi phí do ngân sách trung ương chi trả cũng rơi vào tình thế tương tự; vì thế đã làm ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ đầu tư của các dự án PPP.
Bảo lãnh dẫn đến trách nhiệm tiềm tàng của Chính Phủ và có thể dẫn đến gánh nặng nợ công lớn hơn cho quốc gia. Vì vậy, đối với quá trình thí điểm PPP, quan
điểm phổ biến là không khuyến khích áp dụng các hình thức bảo lãnh chính phủ. Tuy nhiên, việc cân nhắc xem các cam kết trực tiếp của Nhà nước trong Hợp đồng nhượng quyền cùng với vốn hỗ trợ của Nhà Nước (ví dụ Vốn VGF) đã đủ cho việc đảm bảo doanh thu của dự án hay chưa sẽ gặp nhiều khó khăn. Trong điều kiện chịu sức ép từ phía các nhà đầu tư, các bên tài trợ và áp lực về thời gian phải nhanh chóng hoàn thành tìm được nhà đầu tư cho dự án, hình thức bảo lãnh của Chính phủ có thể sẽ được áp dụng một cách thiếu cân nhắc.
Cơ chế tài phán chưa tạo đủ niềm tin cho nhà đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh các luật về thực thi và bảo đảm hiệu lực thực hiện Hợp đồng dân sự còn nhiều lỗ hổng và hiệu lực pháp lý chưa cao.
Ngoài ra, công tác giải phóng mặt bằng cho các dự án PPP khá phức tạp, kéo dài, thẩm quyền ban hành giá và tổ chức thực hiện đều thuộc trách nhiệm của địa phương, nằm ngoài tầm kiểm soát của nhà đâu tư về chi phí và tiến độ. Trong khi đó, các cơ quan nhà nước vẫn còn ít kinh nghiệm trong việc thực hiện dự án PPP gây ra không ít khó khăn và trở ngại cho các nhà đầu tư ngay từ các bước thực hiện đầu tiên.
1.3.2.4 Thiếu quy định pháp lý cần thiết lưạ chọn nhà đầu tư
Khung pháp lý về phương thức PPP chưa đầy đủ, hoàn thiện. Văn bản hướng dẫn cụ thể thiếu nên các dự án được đề xuất cũng không triển khai được hoặc không khả thi. Đồng thời, cơ chế quản lý hiện nay đã khiến công tác điều phối vĩ mô về PPP rất khó khăn, chồng chéo và đạt hiệu quả thấp.
Ở cấp địa phương, năng lực trong quản lý và điều phối về PPP càng đáng lo ngại. Nhận thức về triển khai PPP cho thấy phương thức này chưa thực sự được coi là khác biệt, hấp dẫn hơn so với các mô hình đầu tư truyền thống khác. Bản thân nhận thức của đội ngũ cán bộ làm công tác PPP mà đặc biệt là đội ngũ cấp địa phương vẫn chưa đúng với bản chất và mục tiêu của mô hình PPP. Do là phương thức mới, chưa có tiền lệ nên còn nhiều lúng túng trong cơ chế quản lý, áp dụng. Thực tế, ngay từ khi bắt đầu thí điểm đầu tư theo hình thức PPP tại thực tế các quốc gia, Chính phủ cũng xác định Nhà nước sẽ xây dựng và chuẩn bị dự án, sau đó đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Tuy nhiên, đề xuất dự án nếu do các địa phương xây dựng
vì không có kinh phí ban đầu và cũng một phần do trình độ nên thường không đủ sức hấp dẫn và có tính thương mại thấp.
1.3.2.5. Sự biến động khó lường của thị trường tài chính- ngân hàng
Cấp vốn cho dự án cơ sở hạ tầng nói chung, cho dù từ các ngân hàng hoặc từ các thị trường trái phiếu, phải đối mặt với một số thách thức bao gồm:
- Kỳ hạn thanh toán của khoản nợ dài để phù hợp với dòng tiền của dự án.
- Giới hạn về khả năng cấp vốn vay bằng đồng nội tệ để phù hợp với những khoản thu nhập bằng đồng nội tệ.
- Lượng cổ phiếu hạn chế và do đó cần có các công cụ đòn bẩy mạnh.
- Không có vật đảm bảo/bảo lãnh trừ các tài sản của dự án (cấp vốn vay miễn truy đòi).
Kết quả là, tài chính của dự án là một hoạt động đặc biệt và tùy thuộc vào các điều kiện phổ biến trên thị trường vào một thời điểm bất kỳ có thể sẵn sàng hoặc không sẵn sàng. Để có được nguồn tài chính hoặc để có được lãi suất vay “mềm’ hơn, nhà điều hành có thể tìm kiếm việc tăng thêm lượng tín dụng thông qua bảo hiểm hoặc bảo lãnh. Những việc này có thể gồm (một phần) bảo lãnh tín dụng (ví dụ như từ chính phủ hoặc từ tổ chức tài chính phát triển) hoặc bảo lãnh rủi ro chính trị (từ các công ty bảo hiểm hoặc tổ chức tài chính phát triển) phòng khi chính phủ hoặc cơ quan quản lý điều tiết không bám theo các thoả thuận (ví dụ như thỏa thuận bao tiêu, thỏa thuận nhượng quyền...).
Để xác định lượng vốn vay mà dự án có thể gánh vác, bên cho vay tiến hành các tính toán riêng liên quan tới việc thực hiện dự án và dòng tiền. Những tính toán này bao gồm tỉ suất nợ khả chi, tỉ suất nợ khả chi trong thời gian vay nợ, tỉ suất nợ khả chi trong thời gian dự án hoạt động. Việc cấp vốn cho dự án đòi hỏi một quy trình đánh giá rất kỹ lưỡng vì sự phụ thuộc hoàn toàn vào dòng tiền của dự án. Bên cho vay đảm nhiệm việc phân tích kỹ lưỡng để yên tâm rằng các giả định về dự án và những rủi ro của dự án có thể chấp nhận được. Cần phải hiểu rằng các công ty dự thầu có thể không biết đầy đủ về các thỏa thuận cấp vốn có khả năng cho đến tận giai đoạn cuối của quá trình ký kết hợp đồng. Những công ty dự thầu này sẽ có các chuyên gia tài chính tiềm năng chỉ dẫn, tuy nhiên thỏa thuận cuối cùng và phân bổ
rủi ro sẽ chỉ được đặt ra khi hợp đồng gần như chắc chắn sẽ được ký kết. Ở giai đoạn cuối này, bên cho vay có thể đặt ra những yêu cầu của mình về dự án. Điều này gây ra rủi ro là công ty thắng thầu sẽ thất bại trong việc hoàn tất huy động vốn và có thể phải rút lui.
Như vậy, trong chương I, tác giả đã khái quát được những nội dung cơ bản về mô hình hợp tác công tư (PPP) như: Khái niệm chung, ưu điểm và nhược điểm của PPP, các hình thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến trên thế giới, do yêu cầu của đề tài, tác giả không đi vào mô tả chi tiết các hình thức thực hiện PPP mà đặc biệt chú trọng vào phần nguồn vốn – một trong những yếu tố cốt lõi quyết định sự ra đời của mô hình hợp tác này. Ngoài ra, trong chương I, tác giả cũng đưa ra những đánh giá và nhận định cơ bản về các phương pháp thu hút đầu tư khu vực tư nhân vào mô hình hợp tác công tư, phần này là cơ sở tiền đề cho các kiến nghị được đề xuất ở chương III. Hiện nay, mô hình hợp tác công tư đã đi vào áp dụng và thể hiện rõ hiệu quả trong nhiều công trình trọng điểm, đặc biệt trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, tuy nhiên, thời gian qua, nhiều nhược điểm của mô hình này cũng bộc lộ ngày càng rõ nét. Các nhược điểm đó chính là rào cản cho sự gia nhập, thu hút của các doanh nghiệp tư nhân vào đầu tư PPP. Chính vì vậy, trong chương II, tác giả sẽ đi sâu tập trung vào phân tích những trường hợp cụ thể đã và đang áp dụng các cải cách về mặt chính sách và tài chính nhằm thu hút khu vưc tư nhân vào các các dự án PPP, các ví dụ này đến từ các nước đã áp dụng thành công PPP như Hàn Quốc, Đức, Hà Lan, Úc, Trung Quốc, Ấn Độ…cũng như các nước không áp dụng thành công. Từ đó, rút ra các bài học quý báu cho Việt Nam khi nước ta đang dần dần đẩy mạnh thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP trong quá trình xây dựng và cải cách đất nước.
CHƯƠNG II: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VỀ THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN TRONG MÔ HÌNH PPP