Năm 2002, liên danh Cross City Mortorways đã trúng thầu dự án đường hầm
đi qua thành phố Sydney. Công trình này được khởi công vào tháng 1/2003 và mở cửa vào tháng 10/2005, nhanh 4 tháng so với dự kiến. Dự án có tổng kinh phí là 680 triệu AUD, hoàn toàn do đối tác tư nhân tài trợ, trong đó 220 triệu AUD là của 3 công ty quốc tế Cheung Kong Infrastructure (50%), DB Capital Partners (30%) và Bilfinger Berger BOT (20 %). Số tiền còn lại được vay từ các ngân hàng quốc tế và trong nước, gồm ngân hang Westpac và ngân hàng Deutsch Bank. Thời gian nhượng quyền là 33 năm (3 năm xây dựng và 30 năm vận hành). Giai đoạn xây dựng bắt đầu từ 12/2002 và kết thúc vào tháng 8/2005. Hợp đồng PPP được sử dụng trong dự án là hợp đồng DCOM (Thiết kế - xây dựng - vận hành - bảo dưỡng). Việc thiết kế và xây dựng dự án được Baulderstone liên doanh với công ty mẹ Bilfinger Berger thực hiện. Baulderstone đảm nhận việc vận hành và bảo dưỡng dự án theo một hợp đồng riêng biệt. Trong dự án này, khu vực công thực hiện chính sách “không chi phí”, do vậy không trợ cấp vốn cho dự án. (Australian Centre for the Governance and Management of Urban Transport (GAMUT), University of Melbourne, 2010)
Dự án lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1998 khi chính phủ ưu tiên cho việc giảm nợ chứ không phải là chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Dự án này được lựa chọn thực hiện theo hình thức PPP bởi vì theo một nghiên cứu so sánh của chính phủ, khu vực công không thể thực hiện các dự án với chi phí thấp như khu vực tư nhân. Trong dự án này, cơ quan đường bộ và giao thông (RTA) khẳng định rằng Chính phủ sẽ không phải bỏ ra một chi phí nào bao gồm cả ngân sách chi thường xuyên.
Dự án ban đầu được mô tả trong tài liệu “Improving the Heart of the City”
vào năm 1998 ước tính chi phí của dự án vào khoảng 0,273 tỉ AUD và sẽ được hoàn vốn từ việc thu phí. Đường hầm này chỉ có 1,25 km chiều dài và cho phép 4000 phương tiện đi qua trong giờ cao điểm. Vào năm 2001, văn bản phê chuẩn dự án ước tính chi phí là 0,4 tỷ AUD, và gồm hai đường hầm với chiều dài 1,8km. Trong năm 2001, báo cáo EIS bổ sung ước tính chi phí của dự án khi xây dựng sẽ là 0,62 tỷ AUD. Trong dự án này các đường hầm sẽ có chiều dài 2,1 km và hệ thống đường hầm thứ 3 để thông gió sẽ được xây dựng. Chi phí cuối cùng cho việc phát triển, thiết kế, xây dựng, sửa chữa và vận hành được ước tính vào khoảng 0,68 tỷ AUD vào năm 2005. Mặt đường và các công trình xây dựng được đối tác tư nhân duy tu và bảo dưỡng Do lưu lượng của xe đi qua cầu không đạt được như kỳ vọng, nên chính phủ đã phải giới hạn một số tuyến đường nhằm hướng các phương tiện giao thông đi qua cầu để giúp nhà đầu tư đạt được kỳ vọng về lưu lượng giao thông.
Khó khăn lớn nhất trong quá trình thực hiện dự án là đối tác tư nhân ban đầu
đã bị vỡ nợ do doanh thu thấp hơn dự kiến và chi phí cao. Hầm được xây dựng xong vào tháng 8/2005 và các công trình trên mặt đường được hoàn thành vào cuối năm 2006. Chi phí của dự án hầm 2,1 km này là 1 tỷ AUD. Vào tháng 12/2006, công ty tư nhân đã tuyên bố phá sản với khoản nợ lên tới 0,56 tỷ AUD. Một xanhđica gồm 16 ngân hàng trong nước và quốc tế bị nợ tiền đã yêu cầu công ty Korda Mentha phá sản. Vào ngày 20/6/2007, Leighton Contractors và ABN Amro đã mua lại dự án với giá trị 0,7 tỉ AUD. Hầm vẫn thuộc sở hữu tư nhân, do tư nhân vận hành và sẽ được chuyển cho khu vực công vào năm 2030. (Australian Centre for the
Governance and Management of Urban Transport (GAMUT), University of Melbourne, 2010)
Những nguyên nhân khiến cho doanh thu của hầm không đạt dự kiến và chi
phí bị đội lên do chính sách “không chi phí” của chính phủ cho dự án, cụ thể là: Dự báo quá lạc quan về lưu lượng giao thông: Theo dự báo ban đầu, lưu lượng giao thông qua hầm hàng ngày sẽ đạt 69.600 vào năm 2006 và 77.600 vào năm 2016. Tuy nhiên, lưu lượng giao thông thực tế đạt được rất thấp, chỉ ở mức 30.000 phương tiện mỗi ngày; đồng thời sự khác biệt về lưu lượng giao thông giữa thời gian cao điểm và thời gian kinh doanh không lớn, lưu lượng các phương tiện giao thông di chuyển trong các ngày trong tuần không có nhiều biến động.
Mức thu phí cao: mức thu phí 3,56 AUD cho một chiều đi đường hầm bộ được cho là mức phí cao nhất tại Sydney cho đến thời điểm đó và cao hơn thông cáo ban đầu khoảng 2 AUD/lần/chiều. Điều này là kết quả của không chỉ lạm phát mà còn là do chi phí xây dựng một đường hầm dài và chính sách chính phủ không phải bỏ chi phí phí. Do chính phủ không tài trợ bất kỳ một chi phí nào cho dự án này, chi phí thực hiện dự án bị đội lên bởi vì chi phí huy động vốn tăng, và điều này trực tiếp ảnh hưởng đến những người hưởng thụ (phương tiện giao thông). Do đó, việc tăng phí khi đi qua cầu là một yếu tố bắt buộc mà nhà đầu tư phải làm khiến cho mức giao thông không như kỳ vọng và bị giảm xuống một cách đáng kể.
Yêu cầu từ phía nhà đầu tư mong muốn chính phủ trợ cấp bị từ chối: dẫn đến việc nhà thầu phải bán lại dự án cho bên khác vì không thể gánh được chi phí và thu hồi vốn.
Không bàn bạc các vấn đề liên quan đến doanh thu cụ thể: làm tăng rủi ro cho bên tư nhân. Ngoài ra, khi kêu gọi nhà thầu, Chính phủ đã lựa chọn nhà thầu dựa trên tiêu chí mức phí và lệ phí qua hầm thấp nhất. Việc chỉ quan tâm đến tiêu chí đó đã dẫn tới việc bỏ qua các yếu tố quan trọng khác (kỹ thuật thi công chẳng hạn) ảnh hưởng tới tính khả thi và tính bền vững của dự án.
Ở dự án này, việc kêu gọi và chọn lựa nhà thầu thiếu kinh nghiệm, thiếu năng
lực thực hiện về kinh nghiệm đã ảnh hưởng rất nhiều đến sự thành công của dự án.
Khi đường cao tốc theo đường vành đai M25 xung quanh London được hoàn thiện vào năm 1986, hai hầm của Dartford đã tạo ra một kết nối quan trọng cho mạng lưới đường giao thông quốc gia. Lưu lượng giao thông trên con đường này đã nhanh chóng vượt quá công suất thiết kế là 65.000 phương tiện mỗi ngày. Do vậy, việc tăng cường năng lực cho đường cao tốc M25 bên cạnh hai con đường hầm đang được thu phí hiện tại là cần thiết. Vào năm 1986, Chính phủ đã đưa ra những hướng dẫn để mời khu vực tư nhân tham gia đấu thầu cho việc thiết kế, xây dựng và vận hành con đường thứ ba đi qua sông Thames giữa Thurrock và Dartford. Đây là dự án cơ sở hạ tầng đầu tiên tại Anh kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân trong thế kỷ 20 dưới hình thức PPP với thời gian nhượng quyền là 20 năm.
Dự án cầu Dartford QE2 là dự án bắc cầu qua sông Thames, chính thức khai
trương năm 1991, bao gồm hai dây văng giữ cầu bê tông với tổng chiều dài là 812 mét cho nhịp cầu chính (450m) và hai nhịp cầu sau, 01 km cầu cạn (nối các đường bộ qua sông vào hệ thống đường bộ ở phía bắc), trạm thu phí và hệ thống đường xá ở phía nam. Từ khi đi vào hoạt động, cầu Dartford cho phép các phương tiện đi về phía nam, hoạt động song song với 2 đường hầm cũ (có 2 làn và có độ dài 0,9km). Cả cầu Dartford và 2 đường hầm đều thu phí. Cầu có công suất là 70.000 phương tiện/ngày trong khi 2 đường hầm có công suất là 65.000 phương tiện/ngày. Lưu lượng giao thông trên thực tế là 85.000 phương tiện/ngày, lúc cao điểm có thể lên tới 100.000 phương tiện. Dự án cầu này có tổng cộng 12 điểm thu phí cho mỗi hướng đi, với mức thu 1,85 USD cho ô tô, 3,34 USD cho xe tải nhẹ và 6,69- 10,77 USD cho các xe tải tùy theo kích thước xe. Nếu các phương tiện sử dụng hệ thống thu phí điện tử (gọi là DART-Tag) thì được giảm giá 7%. Có 8 công ty tham gia vào đấu thầu, và công ty TNHH nhà công cộng Trafalgar đã thắng thầu, được nhượng quyền 20 năm tính từ tháng 9/1986. Sở dĩ Công ty này được chọn là bởi nó có khả năng thu xếp vốn để thực hiện dự án. Trong năm 1988, một đạo luật (gọi là Dartford- Thurrock Crossing Act) cho phép chuyển giao dự án cho Công ty Dartford River Crossing (một liên doanh do Công ty nhà công cộng Trarfalgar thành lập để quản lý và thực hiện dự án). Tổng chi phí của dự án vào khoảng 230 triệu USD, với 160 triệu USD cho cầu và 79 triệu USD cải tạo 2 hầm đã có.
Các đối tác trong PPP gồm:
Nhà tài trợ thuộc khu vực công: Cơ quan quản lý đường cao tốc (Công ty
TNHH Kvaerner Construction hoạt động với tư cách là cơ quan quản lý của Chính phủ, sau đó đã bị Macquarie mua lại vào năm 1999).
Đối tác nhượng quyền tư nhân: Công ty Dartford River Crossing, bao gồm 4
công ty sau:
o Tập đoàn Macquarie Infrastructure
o Công ty Prudential Assurance
o Công ty Kleinwort Benson
o Ngân hàng Bank of America
Các công ty sau hỗ trợ cho đối tác nhượng quyền tư nhân:
Nhà thầu xây dựng chính: tập đoàn Cementation Cleveland Dartford là liên doanh giữa Công ty Kvaerner Construction và Công ty Kvaerner Cleveland Bridge
- Nhà thầu quản lý: Công ty TNHH Kvaerner Construction, sau đó Macquarie mua lại vào năm 1999.
- Các công ty thiết kế cầu, gồm Công ty Dr-Ing Hellmut Homberg and Partner thiết kế cấu trúc hạ tầng của cầu dây văng, và Công ty Kvaerner Technology thiết kế cấu trúc hạ tầng của cầu.
- Các đối tác cấp vốn: Ngân hàng Bank of America Interna- tional Syndicate cho vay chính 178 triệu USD và công ty Cazenove & Company- cho vay phụ 113 triệu $.
- Các công ty tư vấn tài chính gồm Công ty Kleinwort Ben- son, Công ty Cazenove & Company, và Công ty Ashurst Morris Crisp.
Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện dự án và khai thác, sử dụng công trình sau khi kết thúc đầu tư:
Theo các điều khoản trong hợp đồng, công ty vận hành (ban đầu là công ty Dartford River Crossing) được thu phí để thu hồi vốn đầu tư đã bỏ ra để xây dựng cầu và chi phí vận hành của hệ thống (kể cả 2 hầm). Mức phí được Chính phủ kiểm soát dựa trên ước tính cho rằng tất cả các chi phí xây dựng cầu và phục hồi hai hầm sẽ được thu hồi từ việc thu phí trong vòng 20 năm kể từ khi bắt đầu thời gian
nhượng quyền. Bởi thế, khi hết thời gian nhượng quyền, 3 tuyến đường vượt Dartford (cầu và 2 hầm) sẽ được chuyển giao lại cho Chính phủ mà không phát sinh khoản nợ nào. Năm 2003, thời gian nhượng quyền đã kết thúc, Chính phủ tiếp nhận công trình và lại tổ chức đấu thầu để chọn một công ty chủ trì khai thác toàn bộ hệ thống.
Sự thành công của dự án được thể hiện qua những khía cạnh sau:
Vị trí chiến lược của cầu: dự án được hưởng lợi từ việc đặt tại vị trí là nút thắt chiến lược dọc theo đường cao tốc xung quanh London, nơi phải đối mặt với tình trạng ùn tắc lớn và tốc độ tăng trưởng phương tiện cao. Do đây là công trình cầu nên việc thu phí đối với người sử dụng phương tiện dễ dàng được chấp nhận hơn so với đường bộ cao tốc.
Rủi ro về giao thông và doanh thu đối với đối tác được nhượng quyền: Công ty tư nhân được nhượng quyền chịu trách nhiệm trong việc cấp vốn, phát triển và vận hành cầu rất tin tưởng vào việc thu phí do dựa vào những dữ liệu quá khứ về lưu lượng giao thông và doanh thu của các hầm dưới sông Thames, dự báo về lưu lượng giao thông trong tương lai tại đường cao tốc xung quanh London này là rất khả quan.
Năng lực của đội phát triển dự án: Đối tác tư nhân ban đầu của dự án - tập đoàn Dartford River Crossing - được hình thành bởi các công ty có danh tiếng với năng lực chuyên môn tốt và nguồn lực đủ lớn để hoàn thành dự án theo đúng kế hoạch và dự toán ngân sách.
Ít rủi ro về tài chính đối với nhà tài trợ thuộc chính phủ: Là một dự án DBFO (thiết kế - xây dựng - cấp vốn - vận hành), dự án cầu này tạo ra ít rủi ro cho cơ quan tài trợ của chính phủ, ngoại trừ những thách thức và cản trở về kỹ thuật phải đối mặt trong quá trình thực hiện như điều phối công trình khi mức nước thay đổi và giao thông đường thủy trong điều kiện thủy triều lớn.
Sử dụng thu phí điện tử: Để giải quyết lưu lượng giao thông cao đi qua hàng ngày, công ty quản lý đã lắp đặt hệ thống thu phí điện tử (DART - tag, một tài khoản trả trước và người sử dụng được giảm giá 7%). Hệ thống này có thể nhận
diện được mỗi loại phương tiện khi nó đi qua trạm thu phí và cho phép người sử dụng đi qua khi thấy trong tài khoản còn đủ số tiền.
Dự án này được chuyển giao đúng thời hạn và nằm trong giới hạn ngân sách
ban đầu. Có hơn 836 triệu phương tiện đi qua Dartford sử dụng cả hầm và cầu từ năm 1963 đến 2011. Có tổng cộng 85 nghìn phương tiện sử dụng các công trình đi qua Dartford mỗi ngày. Dự án này đã trả được nợ nhanh hơn do mật độ giao thông cao hơn dự báo. Dự án thể hiện rằng việc lựa chọn đối tác tư nhân hợp lý và hình thức PPP góp phần quan trọng trong thành công trong thu hút đầu tư tư nhân và thành công cho dự án.
2.4. Cam kết của chính phủ khi tham gia dự án PPP
Một trong những biện pháp nhằm thu hút vốn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP đó là việc chính phủ đưa ra những cam kết nhằm hỗ trợ đối tác tư nhân khi thực hiện dự án. Tác giả đưa ra 02 ví dụ về những cam kết chính phủ. Đầu tiên là cam kết của chính phủ trong dự án bệnh viện Joonalup ở Úc mà cụ thể là cam kết chính phủ mua lại một số lượng dịch vụ với giá cho trước. Tiếp theo là những cam kết của chính phủ trong dự án thuỷ điện Laibin B ở Trung Quốc. Những chính sách hỗ trợ từ chính phủ tại Việt Nam chủ yếu trong giai đoạn giải phóng mặt bằng và xây dựng các hạng mục phụ trợ cho dự án. Vì thế những kinh nghiệm trong các ví dụ mà tác giả đưa ra ở phần này có thể là những gợi ý trong việc thu hút vốn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở tương lai.