Bài học kinh nghiệm

2.3.4.1 Bài học khi giải quyết tình trạng thặng dư cung trợ cấp phát thải..

Khi nền kinh tế suy thoái bất ngờ, rủi ro thặng dư trợ cấp trở thành một vấn đề quan trọng đối với việc thiết kế các biện pháp thị trường carbon. Giống với RGGI, EU ETS cũng đã áp dụng thành công các biện pháp giúp giải quyết tình trạng cung vượt cầu. Các biện pháp này can thiệp vào thị trường không mong đợi tại các điểm được thiết lập giới hạn, nhưng vẫn cung cấp các mô hình tùy chọn có thể được xây dựng thành ETS ở giai đoạn thiết kế để giải quyết các vấn đề cung vượt cầu nếu có.

i. Trong giai đoạn III, EU ETS đã áp dụng biện pháp ngắn hạn là thu hồi 900 triệu trợ cấp để giảm bớt vấn đề dư cung tạm thời. Các khoản trợ cấp được giữ lại từ các phiên đấu giá đầu giai đoạn và được phát hành vào cuối giai đoạn. Bằng cách này, giới hạn tổng thể được duy trì.

ii. Còn đối với giai đoạn IV sắp tới đây, EU ETS đã xây Quỹ dự trữ chiến lược để giữ lại các khoản trợ cấp. Quỹ dự trữ chiến lược đã xây dựng các điều khoản chặt chẽ, rõ ràng nhằm đảm bảo tính minh bạch đầu ra và đầu vào của các khoản trợ cấp. Cơ chế này giúp giảm mức độ cung vượt cầu trên thị trường.

2.3.4.2 Bài học kinh nghiệm rút ra từ việc lạm dụng tín dụng carbon quốc tế và hậu quả là sự kém đi của chương trình thương mại phát thải

Trong giai đoạn II, tác động của khủng khoảng kinh tế và nhập khẩu tín dụng quốc tế làm tăng số dư trợ cấp. Trong giai đoạn này, thành viên tham gia được phép mua 1 tỷ tấn tín dụng carbon bù đắp quốc tế để nộp theo quy định. Điều này càng làm cho tình trạng dư cung thêm nghiêm trọng. Thách thức cho tình trạng dư cung vẫn còn cho giai đoạn III. Giới hạn cho giai đoạn này được thiết lập trước khi mức độ khủng hoảng kinh tế được đánh giá cao và quy tắc của ETS cho phép các khoản thặng dư ở các giai đoạn được tích lũy khiến cho thặng dư tăng lại càng tăng. Tính đến năm 2013, thặng dư ở mức hơn 2,1 tỷ tấn. Sự tích lũy thặng dư chậm lại từ năm 2014, nhưng không giảm đáng kể trong giai đoạn III (2013-2020), với thặng dư còn lại ở mức 2 tỷ trợ cấp vào năm 2020. Dự kiến thắng tiếp tục tăng vào giai đoạn IV.

Cũng giống như bài học kinh nghiệm rút ra từ New Zealand ETS (NZ ETS), phụ thuộc sử dụng tín dụng bù đắp có thể trì hoãn hành động giảm thải trong nước và chuyển đổi carbon thấp của các ngành trong ETS trong dài hạn. Trong ngắn hạn, khả năng đáp ứng các cam kết thông qua tín dụng bù đắp đặc biệt hữu ích cho các thành viên ETS trong việc tiết kiệm chi phí giảm thải GHG. Tuy nhiên, việc lạm dụng các khoản bù đắp này có thể dẫn đến việc các ngành trong ETS bị trói buộc trong những công nghệ carbon cao, khiến việc cắt giảm khí thải trở nên đắt đỏ hơn trong tương lai. Cắt giảm khí thải thông qua giảm thải trong nước ở các ngành trong ETS sẽ là chiến lược dài hạn để chuyển đổi carbon thấp.

Không chỉ vậy, việc lạm dụng bù đắp carbon còn làm trầm trọng thêm tình trạng thặng dư trợ cấp và ngăn cản việc giảm thải trong nước. Đây là một vấn đề đặc biệt đối với NZ ETS và EU ETS. Trong EU ETS, tín dụng bù đắp cũng đóng vai trò như một biện pháp giảm thiểu chi phí khi các trợ cấp phát thải trong nước, cụ thể ở đây là EUA, trở nên đắt đỏ. Do giai đoạn II đã có thặng dư đáng kể của EUA, nên việc sử dụng tín dùng bù đắp là không cần thiết. Tuy nhiên, vẫn có một lượng lớn tín dụng bù đắp được nộp vì giá rẻ hơn EUA, kết quả là EUA tiếp tục tồn đọng.

Trong thời điểm như vậy, EU ETS nên học tập Tokyo ETS. Thiết lập biện pháp tín dụng bù đắp phù hợp bằng cách giới hạn sử dụng tín dụng bù đắp và thiết lập mức giá giao dịch thích hợp để tránh tình trạng lạm dụng tín dụng bù đắp.

2.3.4.3 Khung khuyến khích đầu tư dài hạn

EU ETS thực hiện giới hạn tuyệt đối về khí thải với mức trần được thiết lập phù hợp với các nghĩa vụ của EU theo UNFCCC. Giới hạn được thiết lập ở giai đoạn I và II của EU ETS là phi tập trung, trong đó giới hạn của EU được xác định dựa trên việc tổng hợp NAP của từng thành viên. Đối với giai đoạn III thiết lập giới hạn được tập trung và triển khai trên toàn EU.

Vào tháng 7/2015, EC đã đưa ra đề xuất sửa đổi EU ETS cho giai đoạn IV (sau năm 2020). Điều này đánh dấu bước đầu tiên trong việc chống lại mục tiêu ràng buộc của EU EU là giảm 40% lượng khí thải GHG trong nước vào năm 2030 - một phần của Khung Khí hậu & Năng lượng của EU 2030. Là một phần của khung, các ngành ETS sẽ được yêu cầu cắt giảm 43% lượng khí thải (so với năm 2005).

Để đạt được mục tiêu này, tổng số trợ cấp khí thải cần giảm với tỷ lệ hàng năm là 2,2% từ năm 2021 trở đi, so với chỉ 1,74% trong giai đoạn III hiện tại. Điều này sẽ giúp giảm lượng khí thải bổ sung trong các lĩnh vực ETS khoảng 556 triệu tCO2e trong thập kỷ 2020 - 2030, tương đương với lượng phát thải hàng năm của nước Anh. Bài học rút ra là: Giới hạn cần phải tương thích với mục tiêu giảm thải dài hạn. Hầu hết các ETS có giai đoạn (hay thời kỳ tuân thủ) tương đối ngắn, từ 1 đến 5 năm, phù hợp với các mục tiêu chính trị ngắn hạn hoặc trung hạn, hoặc đơn giản là cần

tiếp theo. EU ETS có khung thời gian dài hơn, với giai đoạn III chạy từ 2013 đến 2020. Thách thức đối với các nhà hoạch định chính sách là sử dụng ETS để cung cấp động lực giảm thải phù hợp với các mục tiêu dài hạn.

Thời gian hoàn vốn đầu tư đối với các thiết bị phát thải cao hoặc các dự án giảm thải đáng kể có thể vượt quá thời gian mà giới hạn hiện tại đang được thiết lập. Điều này góp phần gây ra sự không chắc chắn cho các nhà đầu tư về mức lợi nhuận thu về cho các sáng kiến giảm carbon. Giới hạn ETS dài hạn cung cấp sự chắc chắn hơn về quỹ đạo phát thải cần thiết, giúp tăng niềm tin cho các nhà đầu tư về mức độ giảm thải theo yêu cầu và giá carbon liên quan.

Tuy nhiên, giới hạn carbon tuyệt đối có thể xác định quỹ đạo phát thải dựa trên những sự kiện bất ngờ, như suy thoái kinh tế dẫn đến giảm hoạt động phát thải và xảy ra tình trạng dư cung. Rủi ro của những sự kiện không lường trước như vậy ảnh hưởng đến hiệu quả của thị trường carbon phải được tăng lên nếu giới hạn carbon được đặt trong các khung thời gian dài hơn. Do đó, lợi ích của việc giới hạn dài hơn trong việc khuyến khích đầu tư dài hạn cuối cùng có thể bị hạn chế. Câu trả lời cho vấn đề nan giải này có thể nằm ở sự kết hợp các yếu tố giúp nhà đầu tư tin tưởng hơn vào giá thị trường carbon bền vững. Các giai đoạn và giới hạn dài hơn là một phần của điều đó, chẳng hạn như thông qua các cơ chế dự trữ và thông qua hỗ trợ chính trị cho cam kết chính sách rộng hơn để hành động dài hạn nhằm cắt giảm khí thải.

Một bài học nữa được rút ra trong trường hợp này là: Tham vọng mạnh mẽ là rất quan trọng để đảm bảo chức năng riêng biệt của một ETS. Tránh phân bổ trợ cấp quá mức là chìa khóa để thiết lập nhu cầu thị trường và giá carbon. Các khoảng thặng dư gần đây của EU ETS là kết quả của việc giảm phát thải không lường trước do khủng hoảng kinh tế. Các mục tiêu ETS giai đoạn I của EU thể hiện không rõ ràng, bởi các đường cơ sở mà giới hạn được thiết lập chưa được xác minh và quy trình thiết lập giới hạn của nước thành viên từ dưới lên đã tạo ra một môi trường mà trong đó bảo vệ lợi ích quốc gia có thể phát sinh (mặc dù NAPs đã xuất hiện đầy tham vọng). Như vậy, xác định giới hạn dựa trên đường cơ sở phát thải đã được xác minh với mức độ tham vọng sẽ thúc đẩy giảm thải và hỗ trợ giá carbon bền vững. Đây là kinh nghiệm học tập rất hữu ích trong nhiều trường hợp. Các giai đoạn thử nghiệm

hoặc thời kỳ đầu này giúp thiết kế một hệ thống mạnh mẽ trong dài hạn, và tham vọng ban đầu khiêm tốn có thể giúp chấp nhận các bên liên quan và quản lý rủi ro kinh tế cho các ngành tham gia. Các giai đoạn đầu của hệ thống mới nên tìm cách đạt được sự cân bằng phù hợp, và các giai đoạn kế tiếp theo đó để thúc đẩy đáng kể giảm thải trong dài hạn.

2.3.4.4 Phân bổ như một hệ thống công bằng hỗ trợ năng lực cạnh tranh lâu dài

Phân bổ miễn phí các khoản trợ cấp khí thải có thể là một cơ chế quan trọng để giải quyết các mối quan tâm cạnh tranh về giá carbon đối với các ngành công nghiệp tiếp xúc với thương mại và cũng để mua lại trong giai đoạn đầu triển khai ETS.

Trong giai đoạn I và II, hầu hết tất cả các khoản trợ cấp đều được phân bổ miễn phí cho người tham gia nhằm giảm thiểu tác động của giá trợ cấp. Tuy nhiên, các công ty có thể chuyển chi phí sang người tiêu dùng nhằm tạo ra lợi nhuận. Điều này dựa trên lợi ích ròng khi chi phí của các khoản trợ cấp được trừ vào giá trị của các khoản trợ cấp phân bổ miễn phí, cùng với doanh thu tăng từ người tiêu dùng. Mức lợi nhuận như vậy phụ thuộc vào mức độ chi phí carbon có thể được chuyển cho người tiêu dùng. Có hai yếu tố riêng biệt góp phần làm tăng lợi nhuận: quyết định phân bổ trợ cấp miễn phí và thặng dư trợ cấp chung. Tất nhiên, chính thặng dư cũng đã làm giảm giá trợ cấp và hành động để giảm thiểu mức độ lợi nhuận.

Tuy nhiên, rò rỉ carbon và lợi nhuận là hai mặt của cùng một đồng tiền. Các doanh nghiệp chịu sự cạnh tranh từ bên ngoài hệ thống định giá carbon sẽ ít khả năng vượt qua chi phí carbon, do đó hỗ trợ thông qua phân bổ miễn phí là điều hợp lý hơn. Các doanh nghiệp không có sự cạnh tranh như vậy nhiều khả năng sẽ chuyển chi phí carbon của họ cho người tiêu dùng và từ đó được hưởng lợi từ lợi nhuận nếu chúng được phân bổ miễn phí.

EU ETS đã thông qua phân bổ miễn phí dựa trên dữ liệu lịch sử, sau đó chuyển sang điểm chuẩn, và dần chuyển sang bán đấu giá. Tỷ lệ từ chối phân bổ miễn phí thay đổi theo từng ngành, tùy theo rủi ro rò rỉ carbon, với ngành điện không được phân bổ miễn phí trong giai đoạn III.

CHƯƠNG 3: ĐỐI SÁCH CỦA VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH TÍN DỤNG CARBON VÀ THƯƠNG MẠI PHÁT THẢI TOÀN CẦU

3.1 Thực trạng thị trường carbon tại Việt Nam

3.1.1 Bối cảnh giảm phát thải carbon ở Việt Nam

3.1.1.1 Ảnh hưởng của khí thải lên môi trường

Việt Nam là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nhiều nhất bởi biến đổi khí hậu trên toàn thế giới. Từ trước đến nay, Việt Nam đã và đang chỉ là một quốc gia góp một phần nhỏ vào sự nóng lên toàn cầu. Tuy nhiên, các dự báo cho thấy phát thải GHG ở Việt Nam tiếp tục tăng, chủ yếu là từ ngành năng lượng. Ngày nay, cường độ sử dụng năng lượng của Việt Nam – lượng tiêu thụ năng lượng trên một đơn vị GDP – là cao so với các nước khác trong khu vực.

Sự gia tăng mạnh nồng độ GHGs là nguyên nhân chính gây nên hiệu ứng nhà kính, hậu quả của hiện tượng này rất đáng báo động tại Việt Nam: Nhiệt độ trung bình tăng nhanh hơn so với xu hướng toàn cầu, các hiện tượng thời tiết cực đoan gia tăng về tần suất và cường độ, và mực nước biển tăng lên; Người dân tiếp tục bị ảnh hưởng bởi lũ lụt, hạn hán và xâm nhập mặn, đe doạ đến sinh kế, nông nghiệp, an toàn thực phẩm và hệ sinh thái.

Khí thải từ giao thông là một trong những nguyên nhân khiến không khí tại các đô thị và các khu vực lân cận bị ô nhiễm. Trong quá trình hoạt động giao thông, các phương tiện giao thông đã thải ra môi trường bên ngoài rất nhiều loại khí độc hại như CO, CO2, NO2, những loại khói đen… Tùy theo từng loại động cơ và nhiên liệu mà khối lượng các chất thải độc hại chiếm tỷ lệ khác nhau trong khí xả.

Sự gia tăng các cơ sở sản xuất công nghiệp gây ô nhiễm (ô nhiễm không khí tại các khu công nghiệp chủ yếu là bụi, một số khu công nghiệp có biểu hiện ô nhiễm CO2, SO2 và tiếng ồn) đang thực sự đáng báo động, tạo bức xúc trong dư luận. Điều đáng nói là không chỉ cơ sở sản xuất nhỏ lẻ mà ngay cả các doanh nghiệp tên tuổi, doanh nghiệp trong các khu công nghiệp, cụm công nghiệp được quản lý chặt chẽ cũng xả thải gây ô nhiễm.

3.1.1.2 Thực trạng giảm phát thải hiện nay ở Việt Nam

Theo dự báo, phát thải GHG của Việt Nam sẽ tăng 2,7 lần và 4,6 lần vào các năm 2020 và 2030 so với mức phát thải năm 2010 (Vụ Tiết kiệm năng lượng và Phát triển bền vững, 2018b).

Ðể giải quyết vấn đề khí thải, Việt Nam đang khuyến khích sử dụng năng lượng tái tạo, như năng lượng mặt trời ở dạng công nghiệp cho quá trình giảm phát thải GHG, nhất là ở TP Hồ Chí Minh, Hà Nội, những nơi có lượng GHG cao. Xây dựng và triển khai các dự án hạn chế phát thải GHG trong các lĩnh vực: quy hoạch đô thị, năng lượng, giao thông vận tải, công nghiệp, quản lý nước, quản lý chất thải, xây dựng, y tế, nông nghiệp, du lịch.

Phó Cục trưởng Biến đổi khí hậu (Bộ Tài nguyên và Môi trường) Phạm Văn Tấn cho biết, năm 2018 - 2019, Cục Biến đổi khí hậu và Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hồ Chí Minh đề xuất các chính sách nhằm thực hiện hiệu quả kế hoạch hành động về biến đổi khí hậu của thành phố. Trong đó, thí điểm xây dựng dự án tăng cường hiệu quả cho các tòa nhà tại địa bàn; Xây dựng hướng dẫn quy trình quản lý và kiểm kê GHG tổng hợp cấp thành phố; Xây dựng hệ thống đo đạc, báo cáo và thẩm tra mức giảm nhẹ phát thải GHG cho ngành giao thông. Ðến nay, thành phố Hồ Chí Minh là một trong năm thành phố kiểm kê đầy đủ năm nguồn phát thải gây hiện tượng GHG, và dự kiến sẽ là địa phương đi đầu trong cả nước kiểm soát được nguồn phát thải gây hiệu ứng nhà kính.

Tại Hà Nội, các hoạt động giảm phát thải GHG cũng đang được tích cực triển khai. Uỷ ban nhân dân thành phố đã giao Sở Tài nguyên và Môi trường tiếp tục thống kê phát thải GHG ở các lĩnh vực năng lượng, nông nghiệp, công nghiệp... Triển khai chương trình hành động sản xuất sạch hơn trong công nghiệp; chương trình sử dụng năng lượng tiết kiệm trên địa bàn; hướng dẫn các cơ sở sử dụng năng lượng trọng điểm trên địa bàn thành phố thực hiện trách nhiệm theo Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả. Các hoạt động nhằm góp phần quan trọng vào tiến trình xây dựng và thực hiện thành công mục tiêu giảm nhẹ phát thải GHG tại Việt Nam trong thời gian tới, hỗ trợ công tác bảo vệ môi trường.

Việc giảm phát thải còn được thể hiện qua việc xử lý khí thải từ hoạt động công nghiệp, với các ngành chính là ngành công nghiệp xi măng, ngành công nghiệp thép và ngành công nghiệp nhiệt điện. Đối với việc xử lý khí thải ở các nhà máy nhiệt điện, hiện nay, tất cả các nhà máy nhiệt điện đã lắp đặt hệ thống lọc bụi tĩnh điện