Nguồn: WCO Risk management compendium Vol 1, 2011, tr.13
Trong đó:
Bước 1 – Thiết lập bối cảnh: Để tiến hành QLRR đầu tiên phải thiết lập được
cái cần kiểm soát. Bước này xác định bối cảnh mà QLRR sẽ được thực hiện nhằm làm rõ các mục tiêu và những rủi ro được kiểm tra. Xác định được vấn đề phải được quản lý giúp cho việc thiết lập các thông số cho các bước tiếp theo của quá trình QLRR.
Việc thiết lập bối cảnh có thể được xác định bằng cách trả lời được những vấn đề sau:
- Mục tiêu của bối cảnh thực hiện QLRR là gì? - Mơi trường vận hành là gì?
- Vốn và những nguồn lực nào dành cho QLRR?
- Những tiêu chí nào dùng để xác định và đánh giá rủi ro trong phương thức
1.Thiết lập bối cảnh 2.Đánh giá rủi ro a. Nhận dạng rủi ro c. Đánh giá và sắp xếp thứ tự rủi ro 3. Xử lý rủi ro 4. Gi á m s á t v à r à s o á t 5. Lưu tr ữ h ồ sơ, cu ng c ấp thôn g t in v à th a m v ấn b. Phân tích rủi ro
- Vai trị và giới hạn của QLRR?
- Kỳ vọng của các bên liên quan: Nhà nước, các cơ quan chức năng, thương nhân, tổ chức và cá nhân khác là gì?
- Những chi tiết khác về qui trình và hoạt động?
Từ đó có thể khẳng định mục đích chính của bước này là xây dựng bức tranh tổng quát về mơi trường hoạt động, trong đó cần chỉ rõ các lĩnh vực rủi ro và các tiêu chí xác định rủi ro.
Bước 2 – Đánh giá rủi ro: Trong quy trình quản lý rủi ro của hải quan đây là
một bước rất phức tạp gồm 3 bước: xác định rủi ro, phân tích rủi ro và đánh giá rủi ro.
a. Nhận dạng rủi ro: Bước này sẽ nhận diện tất cả những rủi ro tiềm ẩn thông
qua việc sử dụng một hệ thống quá trình để xác định được những rủi ro là gì, vì sao xảy ra và xảy ra như thế nào, làm cơ sở cho các phân tích chi tiết sâu hơn. Chính vì thế, đối với bước này thơng tin đóng vai trị then chốt. Tất cả các thơng tin có sẵn đều phải đảm bảo được kiểm tra như các nguồn dữ liệu, các thông tin về rủi ro tiềm năng và phải được đánh giá về mức độ chính xác, khi cần thiết có thể được thơng báo tới các đơn vị tác nghiệp.
Hoạt động nhận dạng rủi ro thực hiện từ cấp đơn vị. Các nguồn thông tin phục vụ thành phần này có thể là các luồng thương mại, các tờ khai, các giao dịch thanh tốn khơng đúng hạn, nợ ghi trên hồ sơ và các văn bản pháp luật mới hoặc được sửa đổi. Kinh nghiệm của các cán bộ tác nghiệp cũng được coi là nguồn thông tin rất quan trọng.
b. Phân tích rủi ro: Thực hiện phân tích các dữ liệu rủi ro, chú ý các rủi ro đã
được chứng minh (đã xảy ra) và các rủi ro tiềm ẩn. Các rủi ro đã được chứng minh là các sự thật lịch sử, một vụ việc xảy ra và tổ chức đã có hồ sơ về vụ việc và những thơng tin liên quan đến vụ việc đó. Các rủi ro tiềm ẩn là những rủi ro chưa được phát giác nhưng lại bị nghi ngờ. Cần sử dụng các cở sở dữ liệu hiện có để phân tích các rủi ro này, từ đó phải đánh giá được khả năng và hậu quả của những rủi ro đó. Bước phân tích rủi ro cần phải xem xét một sự kiện sẽ xảy ra như thế nào và nếu nó xảy ra thì hậu quả sẽ là gì, mức độ của những hậu quả đó. Kết quả của việc
phân tích rủi ro sẽ đưa ra được mức độ rủi ro. Dựa trên kết quả phân tích rủi ro, CQHQ phải thực hiện bước tiếp theo – đánh giá rủi ro.
c. Đánh giá và sắp xếp thứ tự rủi ro: là việc đưa ra mức độ rủi ro, phân loại rủi ro có thể thể chấp nhận được và khơng chấp nhận được để có thể đưa ra các biện pháp xử lí rủi ro phù hợp. Kết quả của quá trình đánh giá rủi ro là danh mục rủi ro đã được định lượng và sắp xếp thứ tự theo mức độ rủi ro. Đây là cơ sở để đưa ra những hành động xử lý cụ thể trong tương lai.
Việc phân cấp mức độ rủi ro tùy theo quan điểm quản lí của từng CQHQ mà có nhiều cách phân cấp khác nhau. Phổ biến là cách đánh giá mức độ rủi ro theo 3 cấp: Cao (mức độ rủi ro có thể gia tăng và có thể ảnh hưởng nghiêm trọng), Trung bình (mức độ rủi ro ít có khả năng gia tăng và có ảnh hưởng đỡ nghiêm trọng hơn) và Thấp (mức độ rủi ro được chấp nhận và có thể được đánh giá bằng các chuẩn mực hoặc các thủ tục thường lệ hoặc thậm chí khơng cần có các hành động xử lí).
Mức độ rủi ro được xác định theo bảng dưới đây:
Bảng 1.1: Bảng xác định mức độ rủi ro
Tần suất
Hậu quả Cao Trung bình Thấp
Cao Cao Cao Trung bình
Trung bình Cao Trung bình Trung bình
Thấp Trung bình Trung bình Thấp
Nguồn: WCO, Risk management compendium Vol 1, 2011, tr. 16
Bên cạnh đó, ta vẫn có thể xác định rủi ro theo 2 cấp độ (Cao và Thấp) hoặc trong trường hợp mơi trường hoạt động phức tạp có thể sẽ cần hệ thống chi tiết hơn, có thể xếp rủi ro theo nhiều hơn 3 cấp độ (từ 1 - 100) (WCO, 2003, tr. 11). Khi đó độ chính xác sẽ cao hơn, rủi ro có thể được quản lý liên tục cho dù có những thay đổi về bản chất, mức độ và tầm quan trọng. Kết quả của hoạt động này trong quy trình quản lí rủi ro chính là một thang điểm đánh giá mức độ rủi ro và là cơ sở để đưa ra những hành động xử lí cụ thể trong tương lai.
Bước 3 – Xử lý rủi ro: Sau khi đánh giá và đo lường được mức độ rủi ro xảy
CQHQ tránh được rủi ro, ngăn ngừa tổn thất, thiệt hại không mong muốn. Hải quan xây dựng và thực hiện kế hoạch quản lý cụ thể trong đó bao gồm việc xem xét các nguồn lực (nhân lực, tài chính và kỹ thuật), có thể áp dụng các phương pháp nghiệp vụ khác.
Chấp nhận rủi ro: Trong nhiều trường hợp khi nguồn lực khan hiếm hoặc
trong điều kiện và với cá biện pháp hiện có, rủi ro được coi là đã được quản lý tốt nhất hoặc trong điều kiện không rộng rãi về nguồn tài chính hay các nguồn lực khác. Các rủi ro này không cần tiêu tốn nhiều nguồn lực để giảm tác động hoặc hậu quả rủi ro không đáng kể. Điều này khơng có nghĩa là rủi ro sẽ khơng được kiểm sốt, theo dõi mà cơng tác giám sát sẽ được thực hiện thơng qua các quy trình vận hành tiêu chuẩn để xem liệu có bất kỳ thay đổi mức độ rủi ro nào hay không.
Giảm thiểu rủi ro là phương pháp được hải quan lựa chọn sử dụng nhiều nhất.
Điều này có nghĩa là làm giảm khả năng hoặc hậu quả của rủi ro xảy ra bằng cách đưa ra các biện pháp và hành động kiểm sốt thích hợp nhằm mục đích điều chỉnh các mức độ rủi ro cho phù hợp với khả năng chịu đựng của tổ chức. Khi quyết định phương pháp xử lý rủi ro, điều quan trọng là phải tìm ra được nguyên nhân của rủi ro thay vì chỉ tập trung vào các hậu quả.
Chuyển giao rủi ro có nghĩa là chuyển giao rủi ro cho một bên thứ ba để giảm
nhẹ hậu quả của rủi ro. Rủi ro có thể được chuyển giao trong nội bộ hay ra bên ngoài. Điều quan trọng là chuyển giao rủi ro không nhất thiết chuyển giao trách nhiệm.
Chấm dứt rủi ro: đối với các rủi ro khơng thể chấp nhận được, Hải quan có xu
hướng né tránh rủi ro. Đây là biện pháp được sử dụng nhằm chủ động tránh trước khi rủi ro xảy ra hoặc loại bỏ nguyên nhân gây ra rủi ro nghĩa là tránh một nguy cơ bằng cách quyết định ngừng, chấm dứt các hoạt động mà có thể gây ra các rủi ro. Ví dụ, hàng hóa phế liệu gây ơ nhiễm môi trường hay các loại ma túy, các chất gây nghiện ảnh hưởng xấu đến sức khỏe con người đều được các quốc gia trên thế giới xếp vào danh mục hàng hóa cấm nhập khẩu.
Bước 4 – Giám sát và rà soát: Mục tiêu của bước này là xác định những điểm yếu trong chương trình kiểm sốt và đưa ra khuyến nghị để cải thiện. Theo
từng giai đoạn, rủi ro luôn luôn thay đổi, do đó hải quan cần đảm bảo các rủi ro được cập nhật, rà sốt bằng cách truy cập vào các nguồn thơng tin khác nhau, bổ sung những rủi ro mới và loại trừ các rủi ro khơng cịn phù hợp nữa. Công tác rà soát phải sử dụng các thông tin phản hồi từ quy trình QLRR, sau đó cập nhật các phân tích và ưu tiên đối với cơng tác kiểm tra. Đặc điểm này xuất phát từ sự khác nhau giữa các thông tin phản hồi, dẫn đến sự thay đổi và cập nhật các bộ tiêu chí rủi ro và theo dõi, tạo nên tính hiệu quả của một hệ thống. Trong cả quy trình, sự hỗ trợ của cơng nghệ thông tin được xem là rất quan trọng. Hầu hết Hải quan các nước đều tìm kiếm các hệ thống hiện đại để giải quyết yêu cầu theo dõi và rà sốt quy trình QLRR.
Bước 5 – Lưu trữ hồ sơ, cung cấp thông tin và tham vấn: Trao đổi thông tin, tài liệu và tham vấn với các bên liên quan trong và ngoài ngành hải quan cần thực hiện phù hợp với từng giai đoạn của quá trình QLRR và cho cả quy trình nói chung. Ngồi ra, hoạt động QLRR ở tất cả các giai đoạn khác nhau của quá trình cần phải được ghi chép, lưu trữ tốt và cho phép truy xuất khi cần.
1.4 Kinh nghiệm quản lý rủi ro của Hải quan một số nước trên thế giới
Các hệ thống QLRR mà luận văn nghiên cứu trong phần này bao gồm Hoa Kỳ và Nhật Bản. Hệ thống QLRR của các nước này đều có những điểm mạnh và điểm yếu riêng, được áp dụng phù hợp với bối cảnh hoạt động của quốc gia.
1.4.1 Kinh nghiệm của Hải quan Hoa Kỳ
Cơ quan Hải quan của Hoa Kỳ thuộc Bộ An ninh nội địa (Department of Homeland Security). Với tên gọi là cơ quan Hải quan và Phòng vệ biên giới (CBP – Customs and Border Protection), nhiệm vụ của CBP bao gồm việc thực thi pháp luật tất cả các lĩnh vực nhập khẩu thương mại, chống ma tuý, nhập cư trái phép, thực thi pháp luật đối với hàng khách và kiểm soát xuất khẩu (Cục QLRR, 2013, tr. 7).
1.4.1.1 Hệ thống tổ chức
Đơn vị đảm nhận nhiệm vụ xác định trọng điểm và áp dụng quản lý rủi ro trong phạm vi toàn ngành của Hải quan Hoa Kỳ là Văn phịng liên lạc tình báo và
điều tra (Office of Intelligence and Investigative Liaison – OIIL). Cách tiếp cận của OIIL đối với vấn đề xác định trọng điểm và quản lý rủi ro là phối hợp đồng thời 3 cấu phần: một là thông tin điện tử gửi đến trước. Hai là phương pháp xác định trọng điểm phân lớp thông qua sáng kiến an ninh container (CSI) và trung tâm xác định trọng điểm quốc gia (NTC). Ba là các đơn vị xác định trọng điểm tại địa phương và hợp tác với các đối tác gồm: các cơ quan quản lý như: DN ưu tiên (AEO) và chương trình cộng tác Hải quan-Doanh nghiệp chống khủng bố (C-TPAT), các cơ quan của nhà nước như Bộ Năng lượng, cơ quan Phòng chống Ma túy, và các đối tác nước ngồi.
1.4.1.2 Quy trình quản lý rủi ro của Hải quan Hoa Kỳ
Quy trình quản lý rủi ro của hải quan Mỹ đối với hoạt động thương mại bao gồm 4 bước cơ bản:
Bước 1: Thu thập dữ liệu và thông tin: Trong bước này, Hải quan Hoa Kỳ tập trung thu thập dữ liệu và thông tin phục vụ các bước tiếp theo.
Bước 2: Phân tích và đánh giá rủi ro: Trong bước 2, Hải quan Hoa Kỳ tập trung phân tích dữ liệu và xác định khu vực xảy ra khả năng khơng tn thủ. Việc phân tích và đánh giá rủi ro cho phép CQHQ tập trung nguồn lực quản lý vào những khu vực có độ rủi ro cao nhất. Trong việc phân tích và đánh giá rủi ro, các yếu tố quan trọng mang ý nghĩa quyết định là: Cán bộ chun mơn hóa về kiến thức và kinh nghiệm thực tiễn; Ứng dụng danh mục rủi ro tuân thủ; Mức độ ảnh hưởng của quá trình thực thi pháp luật; Các định nghĩa quan trọng về đo lường tuân thủ; Hồ sơ đánh giá sự tuân thủ.
Bước 3: Qui định các hành động: Sau khi xác định rủi ro tiềm năng, cần đưa ra các hành động phù hợp và bố trí nguồn lực cần thiết để xử lý kết quả. Ở bước này, Hải quan Hoa Kỳ tập trung vào 02 hành động đặc trưng sau: (1) xác định nguyên nhân gây ra rủi ro, ví dụ như do sự thiếu kiến thức của nhà nhập khẩu, pháp luật thương mại phức tạp; hoặc không tuân thủ pháp luật một cách cố ý; (2) thiết kế hành động và bố trí nguồn lực để giải quyết rủi ro đó.
Bước 4: Theo dõi và phản hồi: Sau khi xử lý rủi ro, kết quả thực hiện phải được theo dõi và cập nhật phản hồi lại hệ thống QLRR, nhằm đảm bảo rằng các
hành động được thực hiện chính xác và và loại trừ rủi ro tương tự trong tương lai (Cục QLRR, 2013).
Thêm vào đó, để thực thi có hiệu quả hệ thống quản lý rủi ro, Hải quan Hoa Kỳ đã xây dựng các chương trình hỗ trợ như Quản lý tài chính, Đo lường sự tuân thủ, Đánh giá tuân thủ, và Nhóm đánh giá việc thực thi pháp luật. Hải quan Hoa Kỳ áp dụng Chương trình nhà nhập khẩu tự đánh giá ISA (Import Self-Assessment) là một phương pháp tiếp cận tự nguyện trong tuân thủ thương mại. Để tham gia chương trình ISA, nhà nhập khẩu phải đáp ứng một số điều kiện như: Là thành viên C-TPAT; Hoàn tất biên bản ghi nhớ và bộ câu hỏi ISA; Cam kết tuân thủ tất cả luật và quy định của cơ quan Hải quan và Bảo vệ biên giới; Duy trì hệ thống kiểm sốt nội bộ có các đảm bảo phù hợp với quy định của Cục Hải quan và Bảo vệ biên giới; Thực hiện đánh giá rủi ro hàng năm để xác định rủi ro đối với việc tuân thủ luật và quy định của Cục Hải quan và Bảo vệ biên giới; Xây dựng, thực hiện kế hoạch tự kiểm tra thường niên để ứng phó với các rủi ro được xác định; Thực hiện điều chỉnh, sửa chữa đối với các lỗi, hạn chế trong hệ thống kiểm soát nội bộ được phát hiện sau khi tự kiểm tra…
1.4.1.3 Công cụ hỗ trợ QLRR
Công cụ hỗ trợ hàng đầu của Hải quan Hoa Kỳ trong lĩnh vực này là: Đo lường tuân thủ, Đánh giá tuân thủ, Quản lý tài khoản, Kiểm tra theo các tiêu chí.
Hệ thống cơng nghệ thông tin hiện đại: Môi trường thương mại động ACE:
Hải quan Hoa Kỳ đã không ngừng cải tiến hệ thống quản lý. Ban đầu đơn thuần dựa trên hệ thống thương mại tự động ACS (Automated Commercial System) để thơng quan hàng hóa. Tuy nhiên, sau 30 năm áp dụng, hệ thống đã bộc lộ hạn chế nên Hải quan Hoa Kỳ đã sử dụng hệ thống ACE để thay thế hệ thống cũ. ACE có những tính năng ưu việt như phân tích nhiệm vụ giúp đưa ra những đánh gia về nguy cơ rủi ro của các lô hàng.
Cơ chế Hải quan một cửa: Trước đây, cũng tương tự các quốc gia khác, nhiều
cơ quan quản lý tham gia vào quá trình thương mại dẫn đến q trình thơng quan hàng hóa tốn thời gian do các nhà xuất nhập khẩu XNK phải gửi dữ liệu có cùng thơng tin đến nhiều cơ quan chức năng khác nhau và phần lớn là giấy tờ. Sáng kiến
một cửa nỗ lực tạo ra một hệ thống duy nhất, thống nhất các quy trình loại bỏ việc nộp các văn bản chứng từ cho các nhà xuất nhập khẩu, họ sẽ chỉ phải nộp thông tin