Nhìn tổng thể, tại Việt Nam cho tới nay đã hình thành hành lang pháp lý, hệ thống cơ chế, chính sách để tạo nền tảng cơ bản cho các tổ chức TCVM trong việc thành lập, hoạt động và quản lý. Tuy nhiên, các văn bản pháp lý này còn có những điểm quy định chung chung, không rõ ràng, chưa khuyến khích được các tổ chức TCVM mới gia nhập thị trường và tăng cường nỗ lực hỗ trợ những khách hàng nghèo đói, đặc biệt là những người nghèo nhất trong xã hội. Các hoạt động TCVM tại Việt Nam được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật, trong đó ảnh hưởng nhiều nhất và trực tiếp nhất là các văn bản pháp lý sau:
• Nghị định NĐ 28/2005/NĐ-CP ngày 09/03/2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam;
• Nghị định 165/2007/NĐ-CP ngày 15/11/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều Nghị định 28/2005/NĐ-CP;
• Thông tư số 02/2008/TT-NHNN ngày 02/04/2008 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn thực hiện Nghị định NĐ 28/2005/NĐ-CP và Nghị định 165/2007/NĐ-CP;
• Nghị định số 124/2008/NĐ-CP ngày 11/12/2008 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của luật thuế thu nhập doanh nghiệp;
• Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008;
• Thông tư số 07/2009/TT-NHNN ngày 17/04/2009 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ;
• Thông tư 08/2009/TT-NHNN ngày 28/04/2009 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn về mạng lưới hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ;
• Luật tổ chức tín dụng năm 2010;
• Nghị định số 122/2011/NĐ-CP ngày 27/12/2011 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 124/2008/NĐ-CP;
• Luật số 32/2013/QH13 ngày 19/06/2013 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp;
• Nghị định số 218/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật thuế thu nhập doanh nghiệp.
Tuy nhiên, khi đánh giá hệ thống các văn bản pháp luật và quy định, chính sách của Việt Nam từ góc độ thúc đẩy các hoạt động theo hướng hỗ trợ xóa đói giảm nghèo, tác giả nhận thấy một số điểm hạn chế như sau:
Khoản 6 Điều 6 và Khoản 1 Điều 87 của Luật Tổ chức tín dụng 2010 quy định
các tổ chức TCVM chỉ được thành lập dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn. Quy định này đã hạn chế khả năng các tổ chức TCVM huy động vốn trên thị trường tài chính. Hơn nữa, Khoản 1 Điều 70 Luật Tổ chức tín dụng 2010 tiếp tục quy định: “Thành viên góp vốn của tổ chức tín dụng là công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên phải là pháp nhân, trừ trường hợp quy định tại Điều 88 của Luật này.
Tổng số thành viên không được vượt quá 05 thành viên. Tỷ lệ sở hữu tối đa của một thành viên và người có liên quan không được vượt quá 50% vốn điều lệ của tổ chức tín dụng.” Như vậy, tổ chức TCVM với tư cách là một tổ chức tín dụng chỉ có thể tăng vốn bằng cách tăng lợi nhuận giữ lại hoặc kêu gọi thành viên góp vốn bổ sung thêm vốn góp, và không thể kêu gọi thêm thành viên mới quá số lượng cho phép.
Khoản 6 Điều 43 Luật tổ chức tín dụng 2010 quy định: “Hội đồng quản trị,
Hội đồng thành viên phải thành lập cac Ủy ban để giúp Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, trong đó phải cóỦy ban quản lý rủi ro va Ủy ban nhân sự.” Quy định này được áp dụng cho tất cả các tổ chức tín dụng, không có ngoại lệ về quy mô. Điều đó dẫn tới một bất cập đối với tổ chức TCVM vì thường các tổ chức này có quy mô nhỏ, nội dung hoạt động đơn giản nên việc kiểm soát không quá phức tạp. Hơn nữa, quy định này làm cho các tổ chức TCVM gặp khó khăn về nhân sự và gia tăng chi phí vận hành, làm ảnh hưởng trực tiếp tới khả năng và chất lượng phục vụ cho nhóm đối tượng khách hàng là người nghèo.
Điểm 9.4 Khoản 9 Thông tư số 02/2008/TT-NHNN quy định về trụ sở và cơ sở
vật chất khi đề nghị xin cấp Giấy phép đối với tổ chức TCVM còn rất chung chung, cụ thể là: “có trụ sở làm việc và cơ sở vật chất, hệ thống công nghệ, thông tin đảm bảo cho hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ.” Điều khoản này nếu có thể quy định rõ ràng, minh bạch thì không chỉ giúp cho các tổ chức TCVM tiết kiệm thời gian trong việc thực hiện các thủ tục xin cấp giấy phép, mà còn có ý nghĩa định hướng, giúp đỡ các tổ chức này hiểu được những cơ sở vật chất tối thiểu cần có để triển khai hoạt động TCVM.
Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 28/2005/NĐ-CP quy định đối tượng thành lập tổ
chức tài chính quy mô nhỏ bao gồm: “tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp của Việt Nam, quỹ từ thiện và quỹ xã hội; tổ chức phi chính phủ Việt Nam; Các cá nhân và tổ chức khác trong nước và nước ngoài có thể tham gia góp vốn với các tổ chức thuộc đối tượng trên”. Sau này, Điểm 9.7 Khoản 9
Thông tư số 02/2008/TT-NHNN quy định thêm các điều kiện bắt buộc khác, bao gồm
trong thời gian ba năm liền trước khi xin cấp phép và chứng minh được hoạt động có hiệu quả trong một năm trước khi xin cấp phép; đồng thời, phải đạt tỷ lệ sở hữu vốn tối thiểu theo quy định. Như vậy, các quy định này vô hình dung không cho phép thành lập một tổ chức TCVM khi các thành viên chưa từng tham gia hoạt động này trong quá khứ hoặc đã tham gia nhưng không có hiệu quả trong thời gian một năm trước khi xin cấp phép theo quy định. Thông tư này chỉ có giá trị hướng dẫn việc tổ chức lại, thành lập lại và hợp pháp hóa các chương trình, dự án TCVM đang hoạt động có hiệu quả tại Việt Nam (Nhóm công tác tài chính vi mô Việt Nam 2014).
Điểm 10.8 Khoản 10 Thông tư số 02/2008/TT-NHNN quy định Ngân hàng nhà
nước được yêu cầu bổ sung thông tin khi xét thấy cần thiết nhằm làm rõ các vấn đề liên quan đến điều kiện để được cấp Giấy phép. Nội dung quy định như vậy không rõ ràng là khi nào cần thiết, cần thiết do thiếu thông tin gì, làm cho các tổ chức TCVM hoang mang và không thể dự đoán được thời gian, hồ sơ, thủ tục thực sự cần có để xin cấp phép.
Điểm 2.1 Khoản 2 Thông tư số 02/2008/TT-NHNN quy định “khoản cho vay
đối với một khách hàng được coi là tín dụng quy mô nhỏ khi tổng dư nợ cho vay của tổ chức tài chính quy mô nhỏ đối với khách hàng đó không vượt quá 30 triệu đồng. Mức cho vay này có thể được thống đốc Ngân hàng nhà nước điều chỉnh theo từng thời kỳ.” Từ năm 2008 tới nay mức cho vay 30 triệu đồng này chưa được điều chỉnh bởi thống đốc Ngân hàng nhà nước, nên có thể coi đây là mức trần để xác định khoản cho vay được coi là tín dụng vi mô hay không. Việc duy trì một ngưỡng cho vay như vậy đã giới hạn rất nhiều tác dụng hỗ trợ người nghèo của tổ chức tài chính vi mô, bởi lẽ, chỉ xét riêng tác động của lạm phát, quy định về chuẩn nghèo thay đổi, mức GDP bình quân đầu người tăng lên theo thời gian, thì nhu cầu vay của một người nghèo năm 2008 là rất khác với năm 2015, 2016. Hơn nữa, nếu người nghèo cần vay vốn để chữa bệnh, đầu tư cho giáo dục hay đổi mới phương thức sản xuất, đầu tư kinh doanh thì số tiền 30 triệu đồng là không đủ.
Khoản 1 và Khoản 2 Điều 8 Thông tư số 07/2009/TT-NHNN quy định: “Tổ
chức tài chính quy mô nhỏ phải duy trì thường xuyên tỷ lệ về khả năng chi trả tối thiểu bằng 20%. Tỷ lệ này được tính bằng phép chia mà tử số là các tài sản tiền mặt,
các tài sản dễ chuyển đổi thành tiền; và mẫu số là tổng tiền gửi bao gồm tiết kiệm bắt buộc và tiền gửi tự nguyện.” Trong khi các quy định khác làm cho việc huy động vốn của tổ chức TCVM trở nên khó khăn, thì việc quy định tỷ lệ khả năng chi trả tối thiểu ở mức 20% là cao, sẽ làm giảm nguồn vốn để có thể triển khai cho vay, hạn chế khả năng tiếp cận tín dụng vi mô của các khách hàng nghèo. Hơn nữa, theo nhóm công tác tài chính vi mô Việt Nam đánh giá trong báo cáo năm 2014, “khoản tiết kiệm bắt buộc của khách hàng tại một tổ chức TCVM được coi là khoản đảm bảo vay của khách, và chỉ được rút ra khi đã trả hết khoản vay; chưa kể một số trường hợp khách hàng tiếp tục duy trì khoản tiết kiệm để giữ tư cách thành viên sau khi đã trả hết nợ; vì vậy khoản này không có biến động đột ngột, và nằm trong tầm kiểm soát và dự trù của các tổ chức TCVM. Do đó, khi đưa khoản tiết kiệm bắt buộc vào mẫu số để tính tỷ lệ khả năng chi trả vừa không có ý nghĩa, vừa làm cho tỷ lệ này giảm xuống”.
Điểm c Khoản 4 Điều 2 Thông tư 08/2009/TT-NHNN quy định: “Điểm giao
dịch chỉ nhận tiết kiệm bắt buộc, tiết kiệm tự nguyện của khách hàng tài chính quy mô nhỏ không quá 300.000 đồng một lần gửi trên một khách hàng.” Quy định này một lần nữa giới hạn khả năng huy động vốn góp vốn đã rất khó khăn của tổ chức TCVM. Trên thực tế, do các tổ chức TCVM thường hoạt động ở vùng xa xôi, hẻo lánh, vùng nghèo khó; nên điểm giao dịch là nơi tiếp xúc với người nghèo đầu tiên và quan trọng nhất. Người nghèo sẽ không tốn thêm công sức và thời gian để di chuyển đến các chi nhánh lớn hơn của tổ chức vi mô để được gửi tiết kiệm nhiều lên, họ ngay cả khi có nhiều tiền để tiết kiệm hơn nhưng cũng sẽ chỉ dừng ở giới hạn mà phòng giao dịch cho phép gửi là 300 nghìn đồng. Quy định này mặt khác đã làm giảm lợi ích của chính những khách hàng là người nghèo trong việc tham gia tiết kiệm.
Nghị định số 122/2011/NĐ-CP quy địnhthuế suất ưu đãi 20% áp dụng trong
suốt thời gian hoạt động đối với tổ chức TCVM.
Theo đó, từ ngày 01/01/2014, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp số 32/2013/QH13 đã quy định chính sách ưu đãi đối với tổ chức TCVM: Áp dụng thuế
Nghị định số 218/2013/NĐ-CP quy định các TCTCVM được hưởng thuế
suất 10% trong 15 năm, sau khi hết thời hạn áp dụng mức thuế suất 10% thì chuyển sang áp dụng mức thuế suất 20% (kể từ ngay 01/01/2016 là 17%). Tuy mức thuế suất thu nhập mà tổ chức TCVM đang được hưởng là thuộc nhóm thuế suất ưu đãi, nhưng thực tế việc đánh thuế đồng đều với các dự án được ưu đãi khác, chưa thể hiện sự quan tâm đặc biệt dành riêng cho lĩnh vực này khi cân nhắc về tác động của nó đối với nhóm khách hàng nghèo đói trong xã hội.