trong từng giai đoạn của quy trình lập pháp
1.3.2.1. Đại biểu Quốc hội trình các sáng kiến lập pháp và thông qua Chương trình xây dựng luật
Đối với hầu hết quy định về Nghị viện các quốc gia trên thế giới, nghị sĩ đóng vai trò quyết định trong quy trình lập pháp. Họ đặc biệt chú trọng đến quyền sáng kiến lập pháp của nghị sĩ. Tuy nhiên, các quy định về chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp lại có sự khác nhau. Ví dụ như: Ở Pháp, theo quy định tại Điều 39 của Hiến pháp 1958 thì quyền trình dự án luật thuộc về Chính phủ và nghị sĩ. Ở Mỹ, nơi áp dụng triệt để học thuyết tam quyền phân
23
lập thì quyền sáng kiến lập pháp được coi là "đặc quyền" của các nghị sĩ, quy định như vậy nằm đảm bảo quyền lập pháp thực sự thuộc về Nghị viện. Ở Nhật, tuy quyền sáng kiến lập pháp cũng được trao cho các nghị sĩ, nhưng để một dự án luật có thể được trình ra trước Quốc hội thì phải có sự ủng hộ của ít nhất 20 nghị sĩ hoặc của ít nhất 10 thượng nghị sĩ. Ở Anh, cả Chính phủ và các nghị sĩ đều có quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện. Như vậy có thể thấy, tùy chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp khác nhau nhưng bất kỳ quốc gia nào cũng đều trao quyền cho nghị sĩ. Điều này cho thấy vai trò đưa ra sáng kiến lập pháp của nghị sĩ rất quan trọng.
Sáng kiến lập pháp là giai đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp, bắt đầu từ sáng kiến lập pháp và kết thúc bằng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Ở giai đoạn này, ĐBQH đóng vai trò quan trọng, giúp cho các bước tiếp theo của quy trình được tiếp tục diễn ra, đồng thời cũng phản ánh tính hiệu quả của các giai đoạn sau này. Sáng kiến pháp luật là việc đóng góp những ý tưởng có ích nhằm giải quyết một vấn đề, hiện tượng nào đó đang hoặc có thể sẽ tồn tại trong xã hội. Những ý tưởng này không ngẫu nhiên xuất hiện mà phải bắt nguồn từ cuộc sống, phục vụ cho cuộc sống. Để đưa ra được một sáng kiến lập pháp thì phải trải qua một quá trình tư duy độc lập để nhận biết vấn đề và đưa ra cách tiếp cận, trong đó nhiệm vụ chủ yếu là xác định tính cần thiết, tính triết lý để làm cơ sở, tìm ra nguyên nhân, đề xuất giải pháp, dự kiến nguồn lực thực hiện. Công đoạn này được gọi là phân tích chính sách. Trước các vấn đề nảy sinh từ thực tiễn xã hội và quá trình thực hiện nhiệm vụ đại biểu, ĐBQH sẽ nắm bắt kịp thời, phân tích và nghiên cứu. Động tác này cũng giống như việc phân tích chính sách của Chính phủ. Tuy nhiên, Chính phủ có đầy đủ tiềm lực với đội ngũ chuyên gia hàng đầu đông đảo để thực hiện đánh giá, phân tích một cách dễ dàng. Còn ĐBQH, với hoạt động cá nhân, gặp nhiều khó khăn trong quá trình phân tích chính sách để đưa ra được một sáng kiến lập pháp.
24
Theo Từ điển Pháp - Việt pháp luật hành chính (NXB. Thế giới 1992), Sáng quyền lập pháp được hiểu là "Quyền của một số cơ quan, đoàn thể và quan chức… được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật hay kiến nghị về luật.
- Quyền trình dự án luật là quyền của các cơ quan, đoàn thể, đại biểu Quốc hội… theo luật định trình văn bản ra trước Quốc hội để xem xét, thông qua thành một đạo luật. Một dự án luật trình ra trước Quốc hội phải gồm có:
+ Bản thuyết minh của cơ quan trình về những lý do, sự cần thiết phải ban hành, mục đích, nội dung chủ yếu của đạo luật và dự kiến những biện pháp thi hành khi đạo luật được thông qua;
+ Bản dự luật và các dự kiến về các văn bản hướng dẫn thi hành;
+ Bản phúc trình của cơ quan có thẩm quyền xem xét, thẩm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự luật trong hệ thống pháp luật để Quốc hội xem xét.
- Quyền trình kiến nghị về luật là quyền của các cơ quan, đoàn thể, đại biểu Quốc hội và công dân đề nghị việc xem xét một dự án soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc hội. Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự luật mà không bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội.
Hiến pháp Việt Nam có sự quy định khác nhau về quyền sáng kiến lập pháp của cá nhân đại biểu Quốc hội với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khác. Cụ thể, đại biểu Quốc hội có hai quyền là quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật, còn các chủ thể khác chỉ có quyền trình dự án luật. Sở dĩ có sự quy định khác nhau là vì các chủ thể là các cơ quan, tổ chức mới có đủ điều kiện về vật chất cũng như về con người để có thể soạn thảo một dự luật có chất lượng, do đó pháp luật buộc họ phải trình dự luật đầy đủ chứ không cho phép trình ý tưởng soạn thảo một dự luật.
25
Còn đối với chủ thể là cá nhân đại biểu Quốc hội thì do họ khó có khả năng về điều kiện vật chất cũng như về con người để có thể thực hiện soạn thảo thành công một dự luật nên pháp luật trao cho họ quyền trình sáng kiến luật và cả quyền trình dự án luật.
Sáng quyền lập pháp của ĐBQH là quyền hiến định của ĐBQH. Thực hiện tốt quyền này sẽ phát huy được sự chủ động, trí tuệ, sáng tạo của đại biểu, là phương thức ưu việt để thể hiện tính nhân dân, ý chí của nhân dân trong hệ thống pháp luật vì đại biểu là người có khả năng nắm bắt nguyện vọng của cử tri và phản ánh đề nghị đó vào trong các dự án luật một cách khách quan. Thể chế hóa Hiến pháp, sự ra đời của Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội và các văn bản có liên quan đã tạo tiền đề và cơ sở pháp lý cần thiết để ĐBQH tham gia vào quy trình lập pháp, nhất là giai đoạn đầu tiên của quy trình: sáng kiến lập pháp.
Theo đó, ĐBQH tự mình trình dự án luật hoặc đưa ra kiến nghị về luật trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh hoặc đưa ra kiến nghị về pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc trong cả nhiệm kỳ Quốc hội, nhằm thực hiện quyền, nghĩa vụ của ĐBQH theo quy định của pháp luật. Đây là giai đoạn đầu tiên, đặc biệt quan trọng của quy trình lập pháp, quyết định đến số phận của một dự án nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp nói chung. Xuất phát từ sáng kiến lập pháp mà các hoạt động lập pháp mới được khởi động. Việc thực thi quyền này không chỉ thể hiện vai trò của ĐBQH với tư cách là thành viên, một bộ phận hợp thành Quốc hội – cơ quan thực thi quyền lập pháp, mà còn xuất phát từ vai trò, trách nhiệm người đại biểu dân cử khi nhận sự ủy quyền của cử tri, nhân dân.
26
sáng kiến pháp luật của ĐBQH xuất phát từ những học thuyết, tư tưởng về quyền làm chủ của nhân dân thông qua cơ chế đại diện. Quyền năng này của ĐBQH một mặt khẳng định chủ quyền của thiết chế lập pháp trong nguyên lý phân định chức năng giữa các cơ cấu quyền lực nhà nước, mặt khác, thể hiện vai trò, trách nhiệm, năng lực của cá nhân ĐBQH. Hơn thế, sáng kiến lập pháp còn được coi là cơ chế phản ánh, đáp ứng một cách nhanh chóng, trực tiếp nhất mong muốn, nguyện vọng chính đáng của cử tri và có thể giải quyết những vấn đề phát sinh từ thực tiễn cuộc sống. Thông thường, quyền sáng kiến lập pháp của ĐBQH chủ yếu gắn với chức năng giám sát của các cơ quan công quyền, để Hành pháp hành động vì lợi ích của Nhân dân [5].
Quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội Việt Nam không ngừng được mở rộng và hoàn thiện. Nhưng phải thẳng thắn nhìn nhận rằng, việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội nước ta khác nghị sĩ các nước bởi vì các Nghị viện trên thế giới đã có khá nhiều dự luật được ban hành xuất phát từ kiến nghị của cá nhân nghị sĩ. Thậm chí, có đạo luật còn mang tên nghị sĩ trình dự án luật. Đây là điều Quốc hội nước ta chưa có.
Nói sáng kiến lập pháp là khởi đầu của quy trình lập pháp, cũng là khởi đầu của giai đoạn đầu tiên thì Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chính là kết quả cao nhất của sáng kiến lập pháp. Một sáng kiến lập pháp chỉ có "tương lai" khi được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Trong quy trình lập pháp, sau khi được Quốc hội chấp thuận đưa dự án luật vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của năm thì tới đây giai đoạn 1 chấm dứt.
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là chương trình xác định kế hoạch, thứ tự ưu tiên trong việc sửa đổi, bổ sung và xây dựng mới các luật của Quốc hội, pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Lập dự kiến Chương
27
trình xây dựng luật, pháp lệnh thuộc giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh bảo đảm cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chủ động, hoạt động có kế hoạch trong việc xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh; bảo đảm việc xây dựng và ban hành các văn bản luật, pháp lệnh không thể tùy tiện mà phải đặt trong tầm nhìn chiến lược mang tính quy hoạch tổng thể, với những kế hoạch dài hạn trong định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; kịp thời thể chế hóa các đường lối, chủ trương của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
Trên cơ sở ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu của thực tiễn, UBTVQH lập và trình Quốc hội xem xét, quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tại kỳ họp thứ nhất của Quốc hội. Quốc hội dành một phiên họp toàn thể để thảo luận và xem xét thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là căn cứ để UBTVQH triển khai các quy trình tiếp theo: phân công soạn thảo, phân công thẩm tra đối với các dự án luật, … Do đó, việc thảo luận quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là một khâu quan trọng. ĐBQH được bố trí thời gian hợp lý để thảo luận kỹ về từng dự án, bao gồm các vấn đề về tên gọi, bố cục, phạm vi điều chỉnh, chính sách, nội dung văn bản; cho ý kiến về những vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự án luật làm cơ sở cho việc biểu quyết. ĐBQH phải nghiên cứu tài liệu các luật dự kiến sẽ sửa đổi, bổ sung để góp ý sửa đổi dự kiến Chương trình và quyết định biểu quyết thông qua. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có thể được tiến hành một cách hiệu quả hay không phụ thuộc vào chất lượng thảo luận góp ý và biểu quyết của ĐBQH.
28
1.3.2.2. Đại biểu Quốc hội tham gia vào quá trình soạn thảo, chuẩn bị cho dự án luật, pháp lệnh
Soạn thảo văn bản, chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh có ý nghĩa then chốt trong quy trình lập pháp, là giai đoạn mà những ý tưởng sẽ trở thành văn bản pháp luật sau này.
Về soạn thảo văn bản pháp luật
Sau khi sáng kiến lập pháp của ĐBQH được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, ĐBQH tiến hành dịch các chính sách của mình thành những chương, điều luật cụ thể. Đây là giai đoạn đòi hỏi phải có kỹ thuật soạn thảo văn bản luật thì mới có thể chuyển một chính sách thành một đạo luật có tính khả thi trong thực tiễn.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định UBTVQH thành lập Ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo trong trường hợp dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do ĐBQH trình, thành phần Ban soạn thảo do UBTVQH quyết định theo đề nghị của ĐBQH. Như vậy, khi sáng kiến lập pháp được chấp nhận, ĐBQH có thể tự mình soạn thảo hoặc nêu ý tưởng để một cơ quan soạn thảo khác đảm nhận toàn bộ nhiệm vụ giúp đại biểu soạn thảo.
Văn bản pháp luật là sự kết hợp giữa nội dung và hình thức, giữa suy nghĩ và ngôn ngữ. Thứ ĐBQH hình thành ban đầu là suy nghĩ về chính sách, sau đó mô tả chính sách bằng ngôn ngữ, thành những câu từ rõ ràng, chi tiết. Công việc tự mình soạn thảo văn bản đòi hỏi ở ĐBQH không chỉ kỹ năng soạn thảo đơn thuần mà cần có sự kết hợp giữa lý thuyết lập pháp, phương pháp luận và kỹ thuật lập pháp, tức là hiểu biết và nắm vững về khoa học soạn thảo văn bản pháp luật. Đồng thời, ĐBQH phải có khả năng chuyển hóa chính sách thành luật, bởi tuy chính sách và luật có mối quan hệ hàm chứa nhau nhưng chúng không đồng nhất, nếu không phân biệt được sẽ dẫn tới việc dịch
29
chính sách thành chính sách chứ không phải dịch chính sách thành luật. Và đây là một việc thực hiện không dễ dàng. Như vậy, soạn thảo văn bản pháp luật là việc làm hết sức tinh vi, phải được đào tạo các kỹ năng soạn thảo một cách bài bản thì mới có thể thể hiện chính sách thành mệnh lệnh hành động.
Trong khi đó, ĐBQH là những chính khách có trình độ chuyên môn đa dạng, họ không nhất thiết phải là các nhà soạn thảo văn bản pháp luật. Một quy trình chuẩn là các ĐBQH chỉ thúc đẩy chính sách còn soạn thảo văn bản phải được giao cho một cơ quan chuyên môn chuyên soạn thảo văn bản pháp luật. ĐBQH không có những kỹ năng để điều hành và soạn thảo văn bản, do đó toàn bộ công đoạn tiếp theo sẽ do cơ quan này cụ thể chính sách mà ĐBQH mong muốn thành quy định pháp luật [6]. Do đó, quy định giao cho một cơ quan soạn thảo giúp ĐBQH luật hóa sáng kiến lập pháp là hợp lý.
Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không quy định cụ thể Ban soạn thảo giúp ĐBQH soạn thảo gồm những thành phần nào ngoài các chuyên gia, nhà khoa học. Các dự án luật do Chính phủ trình thì Thủ tướng giao cho một bộ hoặc cơ quan ngang bộ chủ trì. Cơ quan thi hành pháp luật cũng chính là cơ quan hành pháp. Do đó, sẽ nảy sinh những vấn đề không thống nhất giữa các dự án luật do ĐBQH trình với dự án luật do Chính phủ trình về nội dung, hình thức, dễ vấp phải những ý kiến trái chiều từ phía cơ quan hành pháp.
Về đóng góp ý kiến vào dự thảo
Lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh là một trong những khâu bắt buộc trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Việc lấy ý kiến người dân, đối tượng tác động nhằm giúp cho các chính sách được đề xuất sau khi luật hóa sẽ phù hợp và đáp ứng được yêu cầu của cuộc sống. Thông qua việc lấy ý kiến, người hoạch định chính sách sẽ có thông tin về thực tế cuộc sống để đưa ra những quy định phù hợp với các điều kiện xã hội hiện
30
có. Từ đó văn bản pháp luật sẽ có tính khả thi cao tránh được bệnh chủ quan