quyền sáng kiến lập pháp
Quy định ĐBQH có sáng quyền lập pháp là bởi chúng ta mong muốn sản phẩm của lập pháp ngay từ đầu phải là của ĐBQH, nhưng việc này không dễ dàng thực hiện được, ngay cả đối với chính những chuyên gia pháp lý. Do đó, chúng ta nhận thấy tình trạng mâu thuẫn giữa mong muốn và thực tiễn. Tuy nhiên, khó thực hiện không có nghĩa là không thể thực hiện. Đối với sáng quyền lập pháp của ĐBQH, ta nên dừng lại ở quyền trình kiến nghị luật, pháp lệnh là phù hợp, không nên mở rộng thêm quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Tức là chỉ quy định ĐBQH trình một sản phẩm sơ khai thể hiện ý tưởng lập pháp, ĐBQH chỉ nên là người đề xuất chính sách chứ không phải là người trình dự án luật, pháp lệnh. Đề xuất như vậy bởi vì:
Làm luật có những công đoạn cần kỹ năng chuyên môn cao, đòi hỏi hiểu biết sâu sắc về lĩnh vực khoa học pháp lý và triết lý lập pháp nên để làm ra một dự luật thì cần những chuyên gia về khoa học pháp lý và kỹ thuật lập pháp. Dịch ngôn ngữ chính sách sang ngôn ngữ luật thành những điều luật cụ thể rất khó. ĐBQH là chính khách, càng không có khả năng để dịch chính sách thành luật. Mặt khác, ĐBQH không phải là người điều hành trực tiếp các lĩnh vực đời sống, thiếu công cụ hỗ trợ chuyên nghiệp, không có một bộ máy giúp việc, không có đầy đủ kinh phí, trong khi quy trình làm luật thì phức tạp và tốn kém, ĐBQH khó có thể thực hiện được quyền trình dự án
59
luật, pháp lệnh. Vì thế, ĐBQH chỉ nên là người đề xuất chính sách, còn luật hóa chính sách là công việc của ban soạn thảo. Soạn thảo luật cần có các chuyên gia làm việc phía sau hậu trường, đồng thời nhấn mạnh vai trò của ban soạn thảo thì phần việc chính của ĐBQH sẽ là gì, nếu không phải chính là định ra chính sách?.
Ở chiều ngược lại, những chuyên gia pháp lý chỉ chuyên làm những công việc liên quan đến pháp luật, họ không thể tự mình hiểu biết về tất cả các chính sách, không nắm được thực tiễn nhu cầu xã hội cần có chính sách gì điều chỉnh. Mà để có sự hiểu biết này thì cần có những chuyên gia về đánh giá chính sách, phân tích chính sách, có nhiều thông tin, tầm hiểu biết, quan sát rộng. Hơn nữa quá trình này cần có những chủ thể hoạch định chính sách với nhiều vai trò khác nhau, trong đó, ĐBQH - những người có tính đại diện cao - sẽ là những người phù hợp hoạch định chính sách [26].
Một công trình bao gồm khâu thiết kế và khâu thi công. Người thiết kế không nhất thiết đồng thời phải là người thi công, nhất là trong trường hợp họ đơn độc. ĐBQH không có bộ máy giúp việc làm luật chuyên nghiệp và cồng kềnh như Chính phủ nên ĐBQH cũng chính là nhà thiết kế đơn độc. Vì vậy, ĐBQH chỉ nên làm tốt vai trò là một nhà thiết kế thay vì ôm đồm quá nhiều công việc từ đề xuất chính sách đến soạn thảo dự luật hoàn chỉnh. Đối với chức năng lập pháp, việc cần nhất của người đại biểu chính là tìm ra những chính sách thiết thực cho quốc gia, đồng thời phù hợp với ý chí của người dân.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đang được thiết kế theo các bước trong quy trình, thủ tục chứ không theo từng chủ thể có quyền trình sáng kiến pháp luật. Trong khi động lực thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của ĐBQH khác với các chủ thể khác, do đó, để ĐBQH sử dụng được quyền năng này, bên cạnh Luật Ban hành VBQPPL cần xây dựng
60
và ban hành được một văn bản quy phạm pháp luật quy định tập trung, đầy đủ, chi tiết các vấn đề có liên quan đến việc thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH, có giá trị pháp lý đủ mạnh và phù hợp với thực tiễn. Trong văn bản này, cần quy định thật cụ thể về các bước trong quy trình, thủ tục khi ĐBQH thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật (có sự khác biệt giữa hình thức thực hiện và phạm vi, tính chất, mức độ của sáng quyền). Trong đó, ghi rõ trách nhiệm của các ĐBQH và các chủ thể có liên quan (đặc biệt là trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ trình sáng kiến lập pháp của ĐBQH và thời hạn, lý do, hình thức trả lời nếu sáng kiến không được chấp nhận); liệt kê các loại văn bản phải có trong hồ sơ thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH và yêu cầu cụ thể về nội dung, chất lượng, thời hạn đối với từng văn bản…
Tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý quy định về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của ĐBQH trong việc thực hiện các chức năng của Quốc hội và với cử tri, trong đó có cơ chế gắn trách nhiệm và chất lượng công việc của đại biểu với việc tái cử. Theo đó, việc ĐBQH thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật ở góc độ nhất định không chỉ thể hiện năng lực, trình độ của cá nhân ĐBQH mà còn là tiêu chí đánh giá tính đại diện và sự gắn kết với cử tri và là cơ sở cho việc tái cử trong nhiệm kỳ sau [23].
Cần có cơ chế thường trực thường xuyên xem xét các kiến nghị của cá nhân các ĐBQH để đảm bảo cơ hội được thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh cho cá nhân các đại biểu bằng cách quy định một khoảng thời gian cố định trong tuần làm việc để xem xét các kiến nghị của cá nhân các ĐBQH.