- Nhận thức, quan niệm về tính chất lập pháp của ĐBQH
Phần lớn ĐBQH nhận thức và coi trọng tính đại diện nhân dân của mình, tức là "Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước". Những ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm thì dành hầu hết thời gian cho công việc chính. Một số đại biểu coi "Đại biểu Quốc hội" như một chức danh đi kèm với nhiệm vụ chính đang đảm nhận. Họ coi lập pháp chỉ là một công tác xây dựng luật đơn thuần bên cạnh các công tác khác, tham gia hoàn thành công tác xây dựng pháp luật chỉ như để hoàn thành chỉ tiêu. Trong khi để là một nhà lập pháp thì phải đầu tư thời gian, trí tuệ, phải nghiêm túc tham gia vào các giai đoạn lập pháp, thậm chí phải quyết "sống còn" với những nội dung chưa phù hợp để làm ra những đạo luật chất lượng. Không nhận thức đúng đắn về bản chất là nhà lập pháp mà mình đang đảm nhiệm, các ĐBQH sẽ không thể phát huy hết vai trò của mình, không thể đáp ứng tốt yêu cầu lập pháp. Từ đó kéo theo quyền sáng kiến lập pháp của ĐBQH khó có thể thực hiện.
Việc có rất ít ĐBQH triển khai thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật không phải do ĐBQH nước ta không biết đến hoặc không quan tâm tới
46
quyền năng này, hay không có ý tưởng về sáng kiến pháp luật mà còn do cơ sở pháp lý còn chung chung. Mặt khác, về tư duy pháp lý, thời gian qua đã có tình trạng nhiều dự án luật sau khi được ban hành đã phải xem xét sửa đổi, bổ sung ngay hoặc thậm chí chưa có hiệu lực thi hành đã phải sửa đổi. Điều đó cho thấy tư duy pháp lý chưa theo kịp sự phát triển của xã hội, chưa đáp ứng được nhu cầu của đời sống kinh tế – xã hội và xu hướng hội nhập quốc tế. Trong khi đó, ĐBQH lại không có trong tay bộ máy, công cụ để nắm bắt, kiểm tra, đánh giá kịp thời diễn biến của sự kiện, vấn đề, phải phụ thuộc vào các cơ quan chuyên môn hay cơ quan thông tin, báo chí… nên tư duy pháp lý không chỉ không theo kịp mà có khi còn không phù hợp với sự kiện xã hội đã và đang diễn ra. Khi đề xuất sáng kiến pháp luật của mình, đại biểu không chỉ phải bảo vệ quan điểm, công trình của mình trước Quốc hội, mà còn trước các nhà khoa học, các cơ quan chuyên môn và trước Nhân dân. Điều này đòi hỏi ĐBQH phải có bản lĩnh vượt qua được trở ngại về tâm lý và không ngừng nâng cao năng lực để đảm bảo đưa ra sáng kiến pháp luật phù hợp yêu cầu thực tiễn và có chất lượng cao về chuyên môn pháp lý. Ngoài ra, quan niệm đã là luật thì phải “quy mô, hoành tráng” theo đúng khuôn mẫu văn bản luật từ trước tới nay cũng gây nên tâm lý ngại ngần cho đại biểu vì sẽ đòi hỏi nhiều thời gian, tâm sức, trong khi đại biểu chỉ muốn đề xuất một chính sách pháp luật cụ thể, một vấn đề cụ thể cần điều chỉnh [23].
- Năng lực của ĐBQH
Năng lực của ĐBQH còn có khoảng cách thiếu hụt khá lớn so với những yêu cầu công việc để tham gia công tác lập pháp. Hoạt động lập pháp đòi hỏi nhiều công sức, sự công phu, tỉ mỉ, với đội ngũ chuyên gia trình độ cao ở nhiều lĩnh vực. Vì lý do này, với các bộ, ngành vốn có nhiều nguồn lực đã khó khăn trong việc trình dự án luật, thì với ĐBQH, nhất là các đại biểu hoạt động ở địa phương, lại càng khó khăn hơn nữa.
47
Đặc biệt trong việc thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp, mỗi khoá Quốc hội thường có hơn 2/3 số đại biểu mới lần đầu tham gia Quốc hội, chưa có dịp tìm hiểu kỹ càng quyền sáng kiến lập pháp, trong khi đó, ngay từ năm đầu của mỗi khoá trước đây, Quốc hội đã phải xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ và năm sau. Mặt khác, để trình một sáng kiến hay một dự án luật, đại biểu phải có thời gian nghiên cứu, có tri thức, đủ hiểu biết, nắm rõ vấn đề và tâm tư nguyện vọng của cử tri để lập luận và thuyết minh cho dự án luật đó về lý do trình, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, dự báo tác động kinh tế – xã hội, dự kiến nguồn lực đảm bảo… Sự phức tạp của việc thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật không chỉ dừng ở việc phải có năng lực hoạch định các chính sách lập pháp phù hợp mà còn ở khả năng chuyển hóa các chính sách đó thành các quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, thiếu thời gian cũng được coi là nguyên nhân quan trọng cản trở ĐBQH thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp. Trên thực tế, từ ý tưởng đến việc trình dự án luật ra Quốc hội là một chặng đường dài, với rất nhiều công đoạn từ việc đưa tên dự án vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh rồi đến các bước soạn thảo, thẩm tra, thảo luận và biểu quyết thông qua và trải qua hai kỳ họp. Đối với ĐBQH, nhất là đại biểu kiêm nhiệm còn phải dành thời gian cho các công việc khác thì khoảng thời gian theo đuổi một kiến nghị hay dự án luật dài như vậy quả thực là một thách thức không nhỏ.