- Cơ cấu, thành phần, số lượng của đại biểu Quốc hội
Nhiều học thuyết pháp lý tiến bộ trong lịch sử và các Nhà nước pháp quyền đều mong muốn rằng, quyền lực nhân dân được bảo đảm một cách tốt nhất và công bằng nhất giữa các bộ phận dân chúng trên cùng một lãnh thổ quốc gia. Trên cơ sở quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh: "Các đại biểu trong Quốc hội này không phải đại diện cho một đảng phái nào mà là đại biểu
48
cho toàn thể quốc dân Việt Nam", có thể thấy Quốc hội nước ta có cơ cấu thành phần rộng rãi. Việc xác định dự kiến cơ cấu, thành phần, phân bổ số lượng người được giới thiệu ứng cử ĐBQH ở mỗi đơn vị hành chính được dựa trên các tiêu chí nữ, dân tộc, ngoài Đảng, tái cử. Bên cạnh đó còn có tỷ lệ phần trăm từng thành phần. Thực tế có nhiều trường hợp đại biểu được giới thiệu để “gánh” hai đến ba cơ cấu, cá biệt có trường hợp “gánh” cả 4 cơ cấu. Như vậy, cơ cấu, thành phần ĐBQH đang đặt nặng về tính đại diện cho các tầng lớp nhân dân trong xã hội, mà không đặt tiêu chí học vấn lên hàng đầu.
Xét về chức năng đại diện nhân dân thì cơ cấu, thành phần ĐBQH phát huy được vai trò của mình. Nhưng xét về chức năng lập pháp, trong khi hoạt động lập pháp cần tri thức chuyên sâu về pháp luật thì do ảnh hưởng từ cơ cấu, thành phần, yêu cầu tất cả đại biểu đều có tư duy lập pháp là khó có thể đáp ứng được. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng hoạt động lập pháp của đại biểu.
Quốc hội là cơ quan tập hợp đại biểu ở nhiều thành phần khác nhau có trình độ, nghề nghiệp, tín ngưỡng khác nhau nên tất cả các đại biểu đều có cùng một quyết định là một việc khó khăn. Tuy vậy, Quốc hội thông qua dự luật khi có đa số ĐBQH biểu quyết tán thành. Do vậy mà lựa chọn sáng suốt từ các đại biểu lại càng là đòi hỏi khó hơn. Bởi mọi lá phiếu có giá trị ngang nhau nên giá trị của lá phiếu đúng thuộc nhóm thiểu số sẽ chìm trong đống những lá phiếu sai.
- Tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách và kiêm nhiệm
Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là 35% tổng số đại biểu Quốc hội (Điều 23); Đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách phải dành ít nhất một phần ba thời gian làm việc trong năm để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội (Điều 24). Như vậy, cả về số lượng cũng như thời gian dành cho công việc của một ĐBQH đều không nhiều.
49
Trên thực tế, tại khóa XIV, số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách chiếm tỷ lệ thấp hơn so với luật định, số lượng ĐBQH hoạt động chuyên trách càng thấp thì hiệu quả lập pháp càng ít đi. Các đại biểu của chúng ta phải gánh vác một lúc ba gánh nặng: là nhà lập pháp, đại biểu phải làm công việc "biến dự luật thành đạo luật"; là nhà đại diện, đại biểu phải đáp ứng các yêu cầu của cử tri; và là do hoạt động kiêm nhiệm, đại biểu đồng thời phải làm những công việc hàng ngày của luật sư, giáo viên, giám đốc, chủ tịch tỉnh,... Thực trạng kiêm nhiệm này trái với bản chất của ĐBQH là nhà lập pháp. ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm không thể dành một trăm phần trăm thời gian cho Quốc hội thì không thể toàn tâm toàn ý nghiên cứu pháp luật.
- Động lực làm luật
Mỗi đạo luật được ban hành đều bao hàm trong nó những chính sách nhất định, liên quan đến các mặt quốc kế dân sinh. Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp (Điều 94). Điều đó khẳng định trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, hơn ai hết, Chính phủ phải chịu trách nhiệm hàng đầu trong việc đề xuất, hoạch định, soạn thảo, thẩm định, các chính sách quốc gia đồng thời tổ chức thực hiện để đưa chính sách quốc gia đó vào cuộc sống, trực tiếp phát hiện ra những tồn tại, bất cập của pháp luật sớm nhất để đề ra giải pháp phù hợp nhất. Như vậy, Chính phủ mới là cơ quan có động lực làm luật chứ không phải Quốc hội, càng không phải ĐBQH. Nói nhánh hành pháp có nhu cầu lập pháp nghĩa là Quốc hội cho Chính phủ quyền áp đặt sự tuân thủ gì thì Chính phủ được áp đặt sự tuân thủ đó [12]. ĐBQH là những chính khách, họ không có động lực làm luật để tăng cường quản lý nhà nước như Chính phủ nên kêu gọi các đại biểu tham gia trình dự án luật là khá khó khăn.
Nhiều ĐBQH là thành viên của cơ quan hành chính nhà nước, các ý kiến, quan điểm của họ sẽ bảo vệ cho công quyền mà quên đi tính đại diện
50
nhân dân của mình. Đứng trước lợi ích của Nhân dân và lợi ích của cơ quan mà mình là thành viên, các ĐBQH rất khó có thể lựa chọn đứng về phía Nhân dân, bởi tư duy của nhà quản lý cũng như áp lực từ phía thủ trưởng.
- Khuôn khổ pháp luật chưa rõ ràng, đồng bộ
Các quy định hiện hành chưa cụ thể, chi tiết về quy trình, thủ tục, chưa có sự tách biệt những đặc thù trong trình tự, thủ tục trình dự án luật của ĐBQH với các chủ thể khác; đặc biệt là về các điều kiện hỗ trợ đại biểu thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật. Việc không có các quy định của pháp luật cụ thể như phân tích ở trên được xem là nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng quyền sáng kiến pháp luật và trình dự án luật rất ít khi được các đại biểu sử dụng, và trong những trường hợp được sử dụng, ý tưởng lập pháp của đại biểu cũng không được đưa vào chương trình lập pháp quốc gia. Đặc biệt, sự chưa rõ ràng, khó thực hiện của các quy định về quy trình, thủ tục trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH là một trong những vướng mắc dẫn đến việc hạn chế quyền sáng kiến pháp luật của đại biểu. Thực tế cho thấy, để có một sáng kiến pháp luật thì sáng kiến đó phải được UBTVQH đồng ý đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội cho ý kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho cả nhiệm kỳ, được xây dựng ngay từ đầu mỗi khóa Quốc hội. Hoặc khi trình kiến nghị luật, pháp lệnh đến UBTVQH, đại biểu phải gửi kiến nghị luật, pháp lệnh đó đến Chính phủ để Chính phủ tham gia ý kiến. Một số quy định hiện hành rất khó thực hiện được nếu không nói là hình thức. Ví dụ, ĐBQH chỉ đạo Ban soạn thảo trong quá trình soạn thảo dự án luật do mình đề xuất, hay các tiêu chí lập đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh còn chưa cụ thể, rõ ràng và phù hợp với yêu cầu của từng loại chương trình.
Những quy trình phức tạp như trên đã gây khó khăn, khiến các đại biểu thấy “ngại” khi có ý định trình sáng kiến hay dự án luật, pháp lệnh, nhất là khi
51
phần lớn đại biểu hoạt động kiêm nhiệm và có tới 1/3 tổng số đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu. Việc phải trình sáng kiến pháp luật qua nhiều khâu, nhiều trình tự tương đối phức tạp dẫn đến sáng kiến pháp luật của ĐBQH thường không theo đúng quy trình, thủ tục của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật [17]. Ví dụ, tại phiên họp thứ 45 của UBTVQH khóa XIII, sáng kiến lập pháp của đại biểu Trần Thị Quốc Khánh được nhiều đại biểu đánh giá là đã có một quá trình chuẩn bị rất công phu nhưng khi trình ra UBTVQH thì hồ sơ dự án Luật lại chưa có ý kiến chính thức của Chính phủ.
- Chương trình lập pháp quá tải
Chương trình lập pháp đang bị quá tải, với số lượng lớn các dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức trình trong điều kiện Quốc hội họp mỗi năm chỉ có hai kỳ. ĐBQH không có đủ thời gian để nghiên cứu các dự án luật một cách tốt nhất. Ở Quốc hội nước ta, với quan niệm cần phải xây dựng đủ luật đề điều chỉnh các quan hệ xã hội trong cuộc sống, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh luôn đầy ắp các dự án luật, pháp lệnh trong tình trạng chờ để được thông qua theo kế hoạch. Trong khi đó, với cách thức tổ chức các kỳ họp Quốc hội chỉ trong một khoảng thời gian ngắn, mỗi kỳ họp chỉ kéo dài hơn một tháng, thì việc hoàn thành được khối lượng các công việc này đã là một nhiệm vụ khó khăn.
Những hạn chế trong chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội là một nguyên nhân dẫn đến vướng mắc, hạn chế trong việc thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH. ĐBQH còn gặp khó khăn về mặt thời gian nên gần như không có khả năng được đưa sáng kiến lập pháp vào chương trình làm việc của Quốc hội. Chính phủ luôn được ưu tiên trong việc xác lập chương trình làm việc của Quốc hội. Điều này là do Chính phủ là cơ quan nhà nước có khả năng nắm rõ nhất các yêu cầu của cuộc sống; hơn nữa nếu không được xác định ưu tiên của chương trình làm việc của Quốc hội
52
thì có thể dẫn đến tình trạng các đề xuất của Chính phủ không được thực hiện kịp thời và khi đó, không có cơ sở để xác định trách nhiệm của Chính phủ về những hạn chế, yếu kém có thể có trong quá trình quản trị quốc gia. Một khi sự ưu tiên được dành cho các đề xuất của Chính phủ thì việc trình các dự án luật của cá nhân các ĐBQH rơi vào hàng sau, thế yếu. Điều này có nghĩa là cơ hội để xem xét các dự án luật do cá nhân ĐBQH trình là không nhiều. Trong khi đó, ĐBQH hoạt động theo nhiệm kỳ, ĐBQH không có nhiều thời gian để thực hiện quyền sáng kiến lập pháp và thuyết phục được UBTVQH đưa sáng kiến vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
- Thời gian gửi tài liệu dự án luật
Hiện nay, quy định gửi tài liệu dự án luật chậm nhất hai mươi ngày trước ngày khai mạc kỳ họp. Đây là khoảng thời gian quá ngắn để ĐBQH có thời gian nghiên cứu dự thảo. Thậm chí, một thực tế khác hiện nay là các cơ quan soạn thảo, cơ quan có trách nhiệm trình các dự án luật thường gửi tài liệu rất muộn, có những dự thảo sát ngày khai mạc kỳ họp mới được gửi đến. Thời gian ngắn ngủi cùng với khối lượng tài liệu phải tiếp cận trong một kỳ họp quá nhiều khiến các ĐBQH quá tải. Đó là chưa nói đến việc đọc xong phải tự phân tích, so sánh với các dự án luật, các luật hiện hành thì mới hình thành quan điểm về vấn đề đại biểu quan tâm.
- Các điều kiện hỗ trợ còn thiếu và chưa phù hợp
+ Về hỗ trợ thông tin
Một nguyên nhân khiến các ĐBQH chưa tích cực tham gia công tác lập pháp hoặc chưa từng có hoạt động trình dự án luật là do “khả năng tiếp cận thông tin còn hạn chế”. ĐBQH, nhất là ĐBQH ở địa phương so với ĐBQH kiêm nhiệm ở các Bộ thì họ ít có cơ hội hơn trong tiếp cận các nguồn tài liệu, thông tin tham khảo, chỉ có điều kiện tiếp cận thông tin tầm vĩ mô chủ yếu tại các kỳ họp Quốc hội. Trong thời gian Quốc hội không họp, ĐBQH ít có điều
53
kiện hoặc nếu được tiếp cận thì thông tin thường chậm nên trở thành lạc hậu. Hơn nữa, không nhiều ĐBQH có điều kiện tiếp cận thông tin đa chiều hoặc thông tin chuyên sâu, cũng như khả năng tập hợp, phân tích thông tin của một số đại biểu còn hạn chế. Do vậy, ĐBQH khó có được cơ sở đầy đủ để xây dựng luận cứ, lập luận khoa học trong việc kiến nghị về luật hoặc đề xuất sáng kiến pháp luật và đưa ra ý kiến đóng góp cho các dự án luật, pháp lệnh.
+ Về cơ sở vật chất, kỹ thuật
Trang thiết bị có được cung cấp, nhưng hiệu quả sử dụng trang thiết bị phục vụ cho công việc còn hạn chế. Quốc hội khóa XIV đã trang bị ipad cho từng đại biểu, tài liệu về dự án luật được đẩy trực tiếp về ipad để các đại biểu nghiên cứu. Trong đó có cài đặt phần mềm soạn thảo giúp ĐBQH có thể trực tiếp đánh dấu ghi nhớ hoặc chú thích các bình luận góp ý một cách nhanh nhất. Tuy nhiên khá nhiều đại biểu không sử dụng đến các tiện ích này.
+ Về nguồn nhân lực
Nguồn nhân lực trong quá trình thực hiện vai trò đại biểu nói chung cũng như trong việc thực hiện quyền lập pháp còn hạn chế. Hiện nay, pháp luật quy định Văn phòng Đoàn ĐBQH tỉnh là bộ phận tham mưu, giúp việc chung cho ĐBQH và Đoàn ĐBQH tỉnh cả bốn mảng lĩnh vực: xây dựng pháp luật, tiếp xúc cử tri, giải quyết đơn thư, giám sát. Văn phòng Đoàn ĐBQH không phải là cơ quan chuyên môn giúp ĐBQH thực hiện lập pháp.
Hiện nay, công việc giúp các đại biểu Quốc hội trình dự án luật được giao chung chung cho Văn phòng Quốc hội và Viện Nghiên cứu Lập pháp. Cả hai cơ quan này quả thực đều chưa đủ năng lực. Những kinh nghiệm và kiến thức học hỏi được từ Nghị viện các nước rất tiếc đã không tích tụ lại được ở đây. Mặc dù, ví dụ như trong Dự án hợp tác với Nhật Bản do tổ chức JICA tài trợ, rất nhiều hoạt động liên quan đến sáng quyền lập pháp của các vị đại biểu
54
Quốc hội đã được triển khai, nhưng rất tiếc, sự hiểu biết và những kỹ năng cần thiết đã không lưu giữ được [12].
Nguồn nhân lực tư vấn và cung cấp thông tin là đội ngũ công chức, chuyên gia trong các cơ quan, tổ chức và trong các lực lượng xã hội khác lại rất dồi dào nhưng hiện nay không có cơ chế để ĐBQH sử dụng các lực lượng này. Đây thực sự là một điều lãng phí.
+ Về tài chính
Việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh cần có chi phí tài chính. Đối những dự án luật không do ĐBQH trình, ĐBQH được cấp một phần kinh phí để thuê chuyên gia, được chuyển khoản vào tài khoản cá nhân của ĐBQH. Do đó, việc các đại biểu có sử dụng số tiền này đúng mục đích hay không là không thể kiểm soát được. Bên cạnh đó, nguồn lực cho việc trình sáng kiến pháp luật, chi phí cho công tác xây dựng pháp luật hiện nay vẫn rất thấp, chưa thực sự tạo điều kiện cho đại biểu sử dụng khoản kinh phí eo hẹp này để khuyến khích đội ngũ tư vấn, cán bộ giúp việc trong quá trình nghiên cứu, tham mưu cho ĐBQH.
Đối với dự án luật do ĐBQH trình, để giúp ĐBQH làm việc này, pháp luật (cả Quy chế Hoạt động của ĐBQH, Đoàn ĐBQH và Luật Ban hành VBQPPL) chỉ quy định: “Văn phòng Quốc hội bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh do ĐBQH trình”. Quy định như trên còn chung chung, khó khả thi.
55
Chƣơng 3
TĂNG CƢỜNG VAI TRÒ CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM