Để thúc đẩy, tháo gỡ vướng mắc, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho ĐBQH khi thực hiện quyền này, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 27/2012/QH13 ngày 21/6/2012 về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, phần nào đã đề cập đến cơ chế hỗ trợ ĐBQH khi quy định trách nhiệm của Văn phòng Quốc hội, Đoàn ĐBQH, Viện Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Như vậy, liên tục trong các nhiệm kỳ Quốc hội, thông qua việc sửa đổi luật, ban hành Nghị quyết, Quốc hội đã có nhiều cố gắng trong việc cụ thể hóa và hiện thực hóa quy định của Hiến pháp, pháp luật về quyền trình dự án luật của ĐBQH. Song thực tế cho thấy, trải qua gần 14 khóa Quốc hội và sau nhiều chục năm kể từ ngày quyền này được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận thì rất ít ĐBQH thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật. Hay nói đúng hơn là hầu như chưa có ĐBQH nào thực hiện thành công quyền trình sáng kiến pháp luật.
Về quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH của ĐBQH, tuy đã được quy định từ nhiều năm nay trong các văn bản pháp luật, nhưng thực tiễn cho thấy, gần như tuyệt đại đa số các dự án luật, pháp lệnh vẫn do Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, UBTVQH… trình. Việc ĐBQH thực hiện quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH vô cùng hạn chế, mới chỉ dừng lại ở các bài phát biểu nêu lên việc cần thiết phải
36
có luật, pháp lệnh mà chưa đưa ra được hồ sơ kiến nghị hay dự án, dự thảo hoàn chỉnh để trình Quốc hội, UBTVQH theo quy trình quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật [8].
Về quyền trình dự án luật, pháp lệnh của ĐBQH, trong thời gian qua, cũng có một số ĐBQH đã trình dự án luật, pháp lệnh hoặc nêu kiến nghị về luật, pháp lệnh qua các khóa Quốc hội. Tuy nhiên, chưa một ĐBQH nào thực hiện thành công quyền trình sáng kiến lập pháp. Theo số liệu khảo sát năm 2015 trong khuôn khổ Đề tài nghiên cứu khoa học của Viện Nghiên cứu Lập pháp “Hỗ trợ ĐBQH thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật – Cơ sở lý luận và thực tiễn”, khi được hỏi về việc thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của chính mình, số đại biểu có câu trả lời “thỉnh thoảng, ít” chiếm 45%; khoảng 6% số ĐBQH được hỏi cho biết bản thân mình thường xuyên thực thi quyền trình sáng kiến lập pháp; câu trả lời “chưa bao giờ” nhận được từ 47% số đại biểu được hỏi – nhiều hơn gấp rưỡi so với đánh giá tương tự về hoạt động của bản thân cá nhân đại biểu được hỏi [2]. Trong đó, ý kiến của các ĐBQH chuyên trách và kiêm nhiệm trong phần câu hỏi đánh giá cá nhân này khá tương đồng. Do ý kiến của ĐBQH về việc thực hiện quyền sáng kiến pháp luật của chính mình có độ tin cậy cao hơn (dựa trên sự việc) so với ý kiến về việc thực hiện quyền đó nói chung (dựa trên cả cảm nhận), kết quả khảo sát nêu trên cho thấy, nói chung, ĐBQH thực hiện quyền này chưa được nhiều.
Trong lịch sử Quốc hội đã ghi nhận vài trường hợp hiếm hoi ĐBQH thực hiện quyền trình dự án luật. Đó là dự án luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp do đại biểu Huỳnh Ngọc Điền trình tại Quốc hội khóa VIII, trường hợp khác là dự án Pháp lệnh (không chính thức) của một đại biểu được gửi tới một số thành viên trong UBTVQH (Quốc hội khóa XII). Và mới đây nhất có một vị đại biểu Quốc hội theo đuổi một sáng kiến lập pháp xuyên cả hai
37
nhiệm kỳ và đã trình dự án luật Hành chính công ra trước UBTVQH đó là đại biểu Trần Thị Quốc Khánh (Ủy viên thường trực của Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường, thuộc Đoàn đại biểu Quốc hội thành phố Hà Nội). Dự án luật nhận được sự quan tâm cũng như ủng hộ, tạo điều kiện để văn bản hóa ý tưởng thành dự thảo. Dự án luật Hành chính công của đại biểu Trần Thị Quốc Khánh đụng chạm đến gần như toàn bộ thể chế đang tồn tại, can thiệp vào việc quản lý hành chính của Chính phủ. Tuy sau một thời gian nghiên cứu soạn thảo, dự án vẫn chưa đủ điều kiện để đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh - kết quả cao nhất của sáng kiến lập pháp, nhưng cũng coi như là một điểm sáng trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp của ĐBQH ở nước ta.
Như vậy, quyền sáng kiến lập pháp của ĐBQH gần như không thực hiện được.
Thực tế tại các kỳ họp Quốc hội, gần như dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khi được trình ra thảo luận thường nhận được sự nhất trí cao. Tuy có một vài ý kiến của đại biểu về dự kiến Chương trình nhưng các ý kiến thường chỉ dừng lại ở tiếp thu. Việc tranh luận để bảo vệ quan điểm của đại biểu khá yếu ớt và hầu như không diễn ra. Trong khi đó, có rất nhiều dự án luật chưa được chuẩn bị đầy đủ và kỹ lưỡng khiến cho Chương trình phải sửa đổi nhiều lần. Điều này thể hiện công đoạn xem xét, thảo luận thông qua dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội chưa đạt hiệu quả cao.
Mặt khác, việc quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay, tuy có ưu điểm là thiết lập được một danh mục lập pháp ưu tiên và khả thi trong số các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nhưng phần nào lại hạn chế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể được Hiến pháp ghi nhận trong đó có ĐBQH. Sau khi chương trình được thông qua sẽ rất khó đề xuất một sáng kiến lập pháp mặc dù rất cần thiết, nếu không kịp sẽ hết nhiệm kỳ của đại biểu.
38
Có thể nói rằng trong giai đoạn đầu tiên của việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh thì vai trò của ĐBQH còn hạn chế. Vai trò này có chăng chỉ là việc ĐBQH thảo luận cho ý kiến và biểu quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội [42].