5. Kết cấu của luận văn
3.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN huyện Mường Ảng,
Ảng, tỉnh Điện Biên
3.4.1. Nhân tố khách quan
Nhìn chung các định mức, chế độ, chính sách chi NSNN đã phù hợp hơn với nhu cầu, đặc điểm của địa phương. Ủy ban nhân dân tỉnh đã trình HĐND tỉnh ban hành hệ thống định mức phân bổ NS để làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ NS cho các đơn vị trực thuộc. Tỉnh đã quy định định mức phân bổ NS cho các đơn vị cấp tỉnh, cấp huyện trong lĩnh vực chi sự nghiệp y tế, sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp quốc phòng, sự nghiệp an ninh… Chi quản lý hành chính nhà nước, Đảng, đoàn thể, đơn vị sự nghiệp đã được phân bổ tuỳ theo số lượng biên chế trong cơ quan. Tùy theo từng đơn vị, các định mức có tính toán hệ số phụ cấp cho các cán bộ công tác ở các huyện miền núi.
Tuy nhiên cơ chế, chính sách, định mức chi NSNN của TW còn một số bất cập.Luật NSNN năm 2002, Luật NSNN năm 2015 quy định: Việc lập và phân bổ dự toán chi NSNN phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển KT-XH, bảo đảm an ninh quốc phòng. Điển hình như đối với CTX, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ thì phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Việc lập dự toán CTX được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ các địa phương, cơ quan, đơn vị sử dụng NS. Tuy nhiên thực tế cho thấy, thời gian lập dự toán và
87
phân bổ dự toán quá ngắn nên các cấp cơ sở khó lòng dự toán chính xác, cấp tỉnh khó lòng tổng hợp và đánh giá các căn cứ lập dự toán một cách cẩn trọng; mặt khác do nguồn thu NSNN trên địa bàn còn ít mà chủ yếu phụ thuộc vào ngân sách Trung ương cấp bổ sung do đó việc xác định giữa nhu cầu với thực tế để đảm bảo nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội là chưa đáp ứng được. Chính vì thế dự toán NSNN và mục tiêu phát triển KT-XH còn có khoảng cách.
Định mức phân bổ TW ban hành nhanh chóng lạc hậu song được duy trì ổn định trong cả thời kỳ dài, vì vậy nhiều đơn vị không tiết kiệm được kinh phí hoặc tiết kiệm không đáng kể đã làm giảm động lực nhận khoán của cán bộ, công chức trong đơn vị thụ hưởng NS. Định mức phân bổ NS căn cứ theo dân số là một chỉ tiêu không chính xác vì số lượng dân cư của huyện ít, huyện mới đươc thành lập, chưa được phản ánh trong chỉ tiêu phân bổ NS tỉnh. Định mức như vậy cũng không khuyến khích địa phương quản lý số lượng người đi học một cách hiệu quả, bởi lẽ trường hợp số lượng trẻ em trong độ tuổi đến trường của địa phương có tăng lên hay giảm đi thì cũng không ảnh hưởng đến nguồn tài chính đã được phân bổ cho sự nghiệp giáo dục.
Các quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai NS chưa thực sự đầy đủ, cụ thể. Luật NSNN chưa quy định rõ trường hợp thực hiện kiểm toán thì KTNN phải gửi báo cáo quyết toán NSNN tới HĐND trước kỳ họp để cung cấp thông tin cho các cơ quan, tổ chức này trước khi xem xét, phê chuẩn. Luật cũng không quy định cụ thể là phải xử lý xong các sai phạm đã được phát hiện trước khi trình HĐND.
Việc ban hành chính sách, pháp luật còn chậm, chưa đồng bộ và phù hợp với tiến trình phát triển của tỉnh, của huyện. Việc đổi mới, sắp xếp lại để nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập chưa được thực hiện quyết liệt. Việc đổi mới cơ chế hoạt động, thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp chậm được nghiên cứu, triển khai.
88
* Điều kiện tự nhiên của huyện
Là một huyện miền núi, thời tiết những năm gần đây không thuận lợi, hạn hán, lụt lội không diễn ra theo quy luật bình thường kéo theo dịch bệnh, mất mùa đòi hỏi chi NSĐP để đối phó, tài nguyên hạn chế. Bên cạnh đó, tình trạng du canh du cư của đa số đồng bào dân tộc thiểu số khiến huyện phải đối mặt với nhiều áp lực về quy hoạch, phát triển kinh tế, giảm tỷ lệ hộ nghèo, y tế, giáo dục…
Nhu cầu xây dựng công trình giao thông, giáo dục, y tế khá cao trong khi nguồn vốn ĐTPT từ NSĐP hạn hẹp gây áp lực rất lớn trong phân bổ vốn. Thời gian mưa kéo dài trong nhiều tháng cũng ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các dự án, đặc biệt là các công trình giao thông, thủy lợi.
* Trình độ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện
Là huyện miền núi với tỷ trọng người dân tộc thiểu số khá cao, thu nhập, trình độ dân trí thấp so với mặt bằng chung cả nước, nguồn nhân lực có chất lượng thấp…cũng là những nhân tố làm cho hoạt động quản lý chi NSNN gặp thêm khó khăn. Bằng chứng rõ ràng là: kinh phí NS cấp cho nghiên cứu khoa học - công nghệ của huyện chiếm tỷ trọng rất thấp, nhưng do năng lực triển khai nghiên cứu đề tài khoa học– công nghệ của tỉnh chưa đáp ứng yêu cầu, nên các đề tài nghiên cứu khoa học –công nghệ triển khai chậm, dẫn đến tốc độ giải ngân chậm
Hiện nay ngành kinh tế chủ đạo của huyện Mường Ảng vẫn là nông nghiệp, thu nhập thấp. Hơn nữa, xu hướng giảm giá một số nông sản chủ lực của huyện trong những năm gần đây đã làm cho thu NSNN trên địa bàn khó khăn, khiến huyện càng phụ thuộc nhiều hơn vào cân đối từ TW, tỉnh. Trong khi đó, kinh tế phát triển khó khăn còn làm phát sinh nhiều khoản chi NSĐP mới như chi nhiều hơn cho các hoạt động hỗ trợ nông dân tái canh cây cà phê, hỗ trợ hỗ nông dân là dân tộc thiểu số nghèo, hỗ trợ xúc tiến thương mại,...Ngoài ra, nhu cầu tăng cường an ninh, quốc phòng ở các địa bàn nhạy cảm cũng khiến chi NS cho lĩnh vực này tăng lên.
89
3.4.2. Nhân tố chủ quan
* Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN của huyện
Ủy ban nhân dân tỉnh chưa quyết liệt chỉ đạo thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, ngày 17 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ ở một số đơn vị trực thuộc. Các sở và huyện chưa thật sự quyết tâm triển khai thực hiện cơ chế tự chủ về bộ máy, biên chế và tự chủ về tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Một số lãnh đạo các cơ quan nhà nước vẫn mang nặng tư tưởng xin - cho ngoài khoán, ngoài chế độ, định mức chi NSNN. Công tác lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và việc triển khai ở một số cơ quan, đơn vị chưa kiên quyết, kế hoạch triển khai còn thiếu cụ thể.
Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý NSĐP trên địa bàn huyện chưa chặt chẽ. Hiện tại, các cơ quan thực hiện trách nhiệm quản lý chi NSĐP còn hoạt động khá tách biệt nhau, nhất là sự phối hợp chưa gắn bó giữa phòng Tài chính, Thanh tra nhà nước và KBNN huyện. Khi xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn, phòng Kinh tế hạ tầng chưa thực sự phối hợp với phòng Tài chính để cân đối nguồn thu tài trợ cho đầu tư công. Vì thế, có hiện tượng kế hoạch đầu tư vượt quá khả năng cấp vốn khiến nhiều dự án không được cấp vốn kịp thời. Thanh tra huyện, phòng Tài chính và KBNN huyện chưa phối hợp tốt để vừa nâng cao chất lượng kiểm tra, giám sát, vừa giảm chi phí thời gian cho đối tượng bị kiểm tra. Phối hợp giữa các phòng chuyên ngành và phòng Tài chính trong lập dự toán, quyết toán NS chưa thực sự hiệu quả thể hiện ở thời gian thỏa thuận dự toán kéo dài, các bộ phận chuyên ngành nỗ lực nâng cao dự toán để đề phòng bị “cắt” khiến quá trình thảo luận lập dự toán luôn gặp mâu thuẫn, kéo dài thời gian, thiếu căn cứ khoa học thuyết phục. Việc thảo luận dự toán còn mang tính hình thức, chưa dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống.
90
các đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế nên dự toán không chính xác, thời gian thực hành nghiệp vụ kéo dài do phải điều chỉnh nhiều lần. Việc ban hành các nghị quyết, chính sách, chế độ còn chưa gắn với việc tính toán, cân đối nguồn lực thực hiện. Tình trạng tách rời giữa việc ban hành chính sách với khả năng, nguồn lực ngân sách trung và dài hạn dẫn đến nhiều nhiều nghị quyết, chính sách đưa ra nhưng không thể thực hiện được.
Trình độ xây dựng dự toán của các đơn vị sử dụng NS còn yếu, nhiều cán bộ chuyên môn tại các đơn vị sử dụng NS không được đào tạo bài bản, có khi còn kiêm nhiệm việc khác. Khi lập dự toán chưa tuân thủ các biểu mẫu theo quy định gây khó khăn cho phòng Tài chính làm báo cáo tổng hợp. Việc quyết toán, thanh toán NS thường có tình trạng thực chi chưa sát với dự toán đã được phân bổ là do năng lực dự báo tình hình chưa được chính xác và đa phần đơn vị sử dụng NS chỉ bố trí ngân sách theo khả năng chứ chưa phải theo yêu cầu nhiệm vụ.
Năng lực của một số cán bộ quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng yêu cầu, nhất là năng lực của chủ đầu tư, của cán bộ Ban quản lý dự án. Một số đơn vị thụ hưởng NS chưa quan tâm chỉ đạo các chủ đầu tư, các ban quản lý dự án đôn đốc đơn vị thi công đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án. Sự phối hợp giữa các sở, ban, ngành và các huyện, thị xã, thành phố trong quá trình quản lý đầu tư có lúc, có nơi chưa thực sự nhịp nhàng. Theo phân công, phân cấp, công tác phê duyệt thiết kế, bản vẽ thi công, tổng dự toán và lựa chọn nhà thầu do chủ đầu tư quyết định, nhưng nhiều chủ đầu tư không đủ năng lực thực hiện giám sát đầu tư, giám sát chất lượng công trình xây dựng.
Ý thức, trách nhiệm của một số đơn vị trong lập dự án chưa cao. Theo phân công, phân cấp, công tác phê duyệt thiết kế, bản vẽ thi công, tổng dự toán và lựa chọn nhà thầu do chủ đầu tư quyết định, nhưng nhiều chủ đầu tư không đủ năng lực thực hiện giám sát đầu tư, giám sát chất lượng công trình
91
xây dựng. Những yếu kém này là nguyên nhân dẫn đến quản lý vốn đầu tư từ NSNN trên địa bàn huyện chưa đáp ứng yêu cầu.
* Tiềm lực tài chính công
Chi NSNN phụ thuộc vào tiềm lực tài chính công, tức tài sản và khả năng huy động tài chính của Nhà nước. Nếu Nhà nước có tiềm lực tài chính dồi dào, áp lực giảm chi sẽ giảm đi. Ngược lại, khi nợ công chất cao, tiềm lực tài chính của nhà nước mỏng manh, áp lực giảm chi lớn, quản lý chi NSNN sẽ khó khăn.
* Công nghệ quản lý ngân sách
Thời gian qua huyện đã chú trọng đầu tư công nghệ vào quản lý ngân sách, nhờ đó công tác quản lý ngân sách chính xác và kịp thời hơn như: sử dụng phần mềm TABMIS để quản lý cấp phát ngân sách trên toàn hệ thống; phần mềm kế toán đơn vị (MISA) tất cả kế toán tại xã, thị trấn đều được trang bị máy vi tính và sử dụng phần mềm kế toán trong hạch toán; công tác kê khai, báo cáo thuế qua mạng đang ngày càng được phổ biến, tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng nộp thuế.