Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là nguồn gốc của mọi ngành sản xuất và mọi sự tồn tại, kết tinh trong đó là sức lao động của con người. Từ xưa, nhân dân ta đã có câu “Tấc đất, tấc vàng”. Vì vậy, việc quản lý, bảo vệ tốt tài nguyên đất đai là mục tiêu hàng đầu của mọi quốc gia, mọi thời đại nhằm bảo vệ quyền sở hữu về đất đai của quốc gia. Đất có tầm quan trọng như vậy nên Nhà nước phải quản lý đất đai để đảm bảo sử dụng đất hiệu quả nhất, phát huy vai trò của đất đối với sự phát triển kinh tế, đáp ứng các nhu cầu về vật chất và tinh thần của con người cũng như toàn thể xã hội.
Thông qua việc xác lập cơ chế thu hồi đất, các chính sách bồi thường, hỗ trợ, Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai để điều chỉnh các quan hệ đất đai thông qua việc tác động, điều tiết lợi ích kinh tế của các bên. Khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất theo mục đích an ninh – quốc phòng, phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng, điều này sẽ có sự thay đổi lớn trong quyền SDĐ giữa chủ sở hữu cũ – mới, những lợi ích được hưởng trên đất của cá nhân, hộ gia đình, tổ chức không còn nữa, cuộc sống cũng như các hoạt
22
động kinh doanh, sản xuất của họ bị xáo trộn. Chính vì tính “nhạy cảm” trong vấn đề thu hồi đất có thể thấy rằng, nếu không có cơ chế pháp luật hợp lý, giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích giữa Nhà nước và người dân thì sẽ gây ra sự bất bình, bức xúc cho người dân, đồng thời cũng khiến cho những dự án của NN sẽ không thể tiến hành được. Việc bồi thường, hỗ trợ sẽ không tuân theo trình tự nào cả, thiếu tính công bằng, công khai và minh bạch. Do đó dẫn đến việc xảy ra mâu thuẫn giữa đại bộ phận dân chúng với các cơ quan chính quyền là điều không thể tránh khỏi.
Dưới góc độ quản lý Nhà nước về đất đai, việc pháp luật quy định các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất giúp tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho Nhà nước trong quá trình triển khai việc thực hiện công tác này. Việc giải quyết tốt vấn đề về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sẽ tạo ra sự nhất trí, đồng thuận của người dân có đất bị thu hồi với Nhà nước, qua đó thúc đẩy việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của Đảng và Nhà nước ta. Nhờ đó sẽ tạo lập được một quỹ đất sạch để xây dựng các công trình phục vụ mục tiêu an ninh, quốc phòng, phục vụ lợi ích công cộng, phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Bên cạnh đó, việc thực hiện tốt các quy định của pháp luật sẽ giúp đảm bảo hơn nữa việc giải quyết mối quan hệ hài hòa lợi ích của các chủ thể: Nhà nước – người bị thu hồi đất – chủ đầu tư, nhằm hạn chế các tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, góp phần ổn định trật tự xã hội và thu hút đầu tư trong và ngoài nước vào Việt Nam.
Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật, tổ chức thực hiện chính sách quản lý đất đai nói chung và chính sách bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất nói riêng và đã đạt được những kết quả nhất định. Các quy định được ban hành đã không ngừng được sửa đổi, bổ sung theo hướng kiện toàn, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất. Luật Đất đai năm 2013 được ban hành và có hiệu lực thi hành chỉ mới vài tháng (Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành bắt
23
đầu từ ngày 01/07/2014), các văn bản hướng dẫn thi hành còn chưa đầy đủ nhưng đã phần nào giải quyết được những vướng mắc trong thực tiễn thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất. Tuy nhiên, vấn đề thu hồi đất lại là vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp bởi nó đã động chạm đến quyền lợi trực tiếp của người dân có đất bị thu hồi, nên vẫn còn tồn tại nhiều khó khăn, khúc mắc cần được giải quyết nhằm hạn chế tối đa tình trạng khiếu kiện, tranh chấp trong vấn đề này.
Vì vậy, việc tiếp tục đẩy mạnh thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất song song với việc hoàn thiện những chế định liên quan đến vấn đề này là một việc làm hết sức cần thiết. Hành lang pháp lý nếu được kiện toàn theo hướng đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên sẽ hạn chế được những mâu thuẫn, bức xúc, đảm bảo việc thực hiện các chương trình, dự án được thông suốt, góp phần không nhỏ vào việc phát triển kinh tế - xã hội đất nước.
1.5.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.5.3.1. Một số yếu tố cơ bản trong quản lý Nhà nước về đất đai
Thứ nhất, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó.
Đất đai là đối tượng quản lý phức tạp, luôn biến động theo sự phát triển của nền kinh tế - xã hội. Để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước về đất đai đòi hỏi các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực này phải mang tính ổn định cao và phù hợp với tình hình thực tế.
Ở nước ta, sau khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến nay, Chính phủ đã ba lần trình Quốc hội Luật sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai (các năm: 1998, 2001 và 2003) và mới đây là ban hành Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2014 nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Theo đó, chính sách bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất luôn được Chính phủ không ngừng hoàn thiện, sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu thực tế triển khai. Với những đổi mới về pháp luật Đất đai, thời gian qua công tác bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất đã đạt được
24
những kết quả đáng khích lệ, đã cơ bản đáp ứng được nhu cầu về mặt bằng cho việc phát triển các dự án đầu tư. Tuy nhiên, do tính chưa ổn định, chưa thống nhất của pháp luật đất đai qua các thời kỳ mà công tác bồi thường, hỗ trợ đã gặp khá nhiều khó khăn và cản trở. Thực tiễn triển khai cho thấy việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến công tác bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất.
Bên cạnh ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai, việc tổ chức thực hiện các văn bản đó cũng có vai trò rất quan trọng. Kết quả kiểm tra thi hành Luật Đất đai năm 2003 của Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2005 cho thấy: nhận thức của người dân và kể cả một bộ phận không nhỏ cán bộ quản lý đất đai ở địa phương về chính sách pháp luật nhìn chung còn hạn chế; trong khi đó việc tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa tốt. Nhận thức pháp luật chưa đến nơi đến chốn, thậm chí lệch lạc của một số cán bộ quản lý đất đai cùng với việc áp dụng pháp luật còn thiếu dân chủ, không công khai, công bằng ở các địa phương chính là nguyên nhân làm giảm hiệu lực thi hành pháp luật, gây mất lòng tin trong nhân dân cũng như các nhà đầu tư và ảnh hưởng trực tiếp tiến độ bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất.
Thứ hai, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Đất đai nằm trong nhóm tài nguyên hạn chế của Việt Nam nhưng lại là điều kiện không thể thiếu được trong mọi quá trình phát triển. Vì vậy, việc sử dụng thật tốt nguồn tài nguyên đất không chỉ sẽ quyết định tương lai của nền kinh tế đất nước mà còn là sự đảm bảo cho mục tiêu ổn định chính trị và phát triển xã hội. Quy hoạch sử dụng đất được xem là một giải pháp tổng thể định hướng cho quá trình phát triển và quyết định tương lai của nền kinh tế. Thông qua quy hoạch sử dụng đất, Nhà nước can thiệp vào các quan hệ đất đai, khắc phục những nhược điểm do lịch sử để lại hay giải quyết những vấn đề mà quá trình phát triển đang đặt ra.
Thông qua việc lập, xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất để tổ chức việc bồi thường, hỗ trợ thực sự trở thành “sự nghiệp” của cộng đồng mà
25
Nhà nước đóng vai trò tổ chức. Bất kỳ một phương án bồi thường, hỗ trợ nào đều dựa trên một quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nhằm đạt được các yêu cầu như là phương án có hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất. Quy hoạch sử dụng đất không chỉ là công cụ “tạo cung” cho thị trường mà còn là phương tiện quan trọng nhất thực hiện các mục tiêu chính trị - xã hội hóa về công bằng, dân chủ, văn minh trong bồi thường, hỗ trợ và cũng là công việc mà hoạt động quản lý nhà nước có ảnh hưởng nhiều nhất, hiệu quả nhất, đúng chức năng nhất.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động tới chính sách bồi thường đất đai trên hai khía cạnh:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ quan trọng nhất để thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, mà theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, việc giao đất, cho thuê đất chỉ được thực hiện khi có quyết định thu hồi đất đó của người đang sử dụng.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nhân tố ảnh hưởng tới giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất; từ đó tác động tới giá đất tính bồi thường.
Thứ ba, công tác đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Theo quy định của các nước, đất đai là một trong các tài sản phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng. ở nước ta, theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, người sử dụng đất phải đăng ký quyền sử dụng đất với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý khẳng định quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối với những mảnh đất (lô đất) cụ thể, làm căn cứ cho việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất và giải quyết các tranh chấp liên quan tới quyền sử dụng đất. Trong công tác bồi thường, GPMB, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là căn cứ để xác định đối tượng được bồi thường, loại đất, diện tích đất tính bồi thường. Hiện nay, công tác đăng ký đất đai ở nước ta vẫn còn yếu kém, đặc biệt là đăng ký biến động về sử dụng đất; việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn chưa hoàn tất. Chính vì vậy mà công tác bồi thường, GPMB đã gặp rất nhiều khó khăn.
26
Làm tốt công tác đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì công tác bồi thường, GPMB sẽ thuận lợi, tiến độ GPMB nhanh hơn.
1.5.3.2.Yếu tố giá đất và định giá đất
Một trong những vấn đề đang gây khó khăn cho công tác bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất hiện nay đó là giá bồi thường cho người có đất bị thu hồi.
Giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất. Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành thì giá đất được hình thành trong các trường hợp sau đây:
- Do UBND các Tỉnh, Thành phố Trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) quy định (căn cứ vào nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất và khung giá đất do Chính phủ quy định).
- Do đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất.
- Do người sử dụng đất thỏa thuận về giá đất với những người có liên quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Để xác định được giá đất chính xác và đúng đắn chúng ta cần phải có những hiểu biết về định giá đất. Định giá đất đó là những phương pháp kinh tế nhằm tính toán lượng giá trị của đất bằng hình thái tiền tệ tại một thời điểm khi chúng tham gia trong một thị trường nhất định. Hay nói cách khác, định giá đất được hiểu là sự ước tính về giá trị quyền sử dụng đất bằng hình thái tiền tệ cho một mục đích cụ thể đã được xác định tại một thời điểm xác định. Khi định giá đất người định giá phải căn cứ vào mục đích sử dụng của từng loại đất tại thời điểm định giá để áp dụng phương pháp định giá đất cho phù hợp với thực tế. Hiện nay, việc định giá đất chủ yếu sử dụng một số phương pháp truyền thống như các nước trên thế giới thực hiện, đó là phương pháp so sánh trực tiếp và phương pháp thu nhập.
Giá đất tính bồi thường thiệt hại về đất là thước đo phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và nhà đầu tư. Theo đó, giá đất phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với
27
những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất”.
Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 lại "không giải thích cụ thể thế nào là “phù hợp với thu nhập từ việc sử dụng đất”, cũng như không quy định các tiêu chí cụ thể để xác định mức độ phù hợp giữa giá đất do NN xác định với giá đất “phổ biến có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất” mà chỉ quy định chung chung là chưa “phù hợp”. Như vậy, bài toán xác định giá đất cho “sát” hay “phù hợp” với giá đất trên thị trường vẫn chưa được giải quyết" [32, trang 210]. Trong
các trường hợp khiếu nại về bồi thường, GPMB thì có tới 70% là khiếu nại về giá đất nông nghiệp bồi thường quá thấp so với giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường hoặc giá đất ở được giao tại nơi TĐC lại quá cao so với giá đất ở đã được bồi thường tại nơi bị thu hồi.
Như vậy, nếu công tác định giá đất để bồi thường, GPMB không được làm tốt sẽ làm cho công tác GPMB ách tắc, dẫn tới không có mặt bằng đầu tư, làm chậm tiến độ triển khai dự án hoặc làm lỡ cơ hội đầu tư.
1.5.3.3.Thị trường bất động sản
Thị trường bất động sản tác động vào công tác bồi thường, hỗ trợ khi NN thu hồi đất trên một số nội dung chủ yếu sau:
- Thị trường bất động sản là tổng hòa các giao dịch về bất động sản trong một thời gian và không gian nhất định. Việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản góp phần giảm thiểu việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư (do người đầu tư có thể đáp ứng nhu cầu về đất đai thông qua các giao dịch trên thị trường); đồng thời, người bị thu hồi đất có thể tự mua hoặc thuê đất đai, nhà cửa mà không nhất thiết phải thông qua Nhà nước thực hiện chính sách TĐC và bồi thường.
- Giá cả của bất động sản được hình thành trên thị trường và nó sẽ tác động tới giá đất tính bồi thường.
1.5.3.4. Trình độ, năng lực của cán bộ làm công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
Năng lực thực hiện chính sách và công tác tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất có ảnh hưởng rất lớn đến việc thực