- Sở tài chính Phòng TC – KH huyện
3 Nâng cao tính tự chủ, tự quyết
4.3.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Hưng Yên
Quyết định số 2111/QĐ-TTg, ngày 28/11/2011 về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hưng Yên đến năm 2020 đề ra mục tiêu tổng quát là: xây dựng tỉnh Hưng Yên đến năm 2020 là tỉnh đạt mức khá trong vùng đồng bằng sông Hồng với tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững; có hệ thống kết cấu hạ tầng cơ bản đồng bộ, theo hướng hiện đại. Theo đó, mục tiêu cụ thể về phát triển kinh tế của tỉnh là có tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân giai đoạn 2011-2015 là 12,5% và đạt khoảng 12 – 13,2% trong giai đoạn 2016 – 2020; GDP bình quân đầu người đạt trên 2.000 USD vào năm 2015 và trên 4.300 USD vào năm 2020; tổng vốn đầu tư trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2011 – 2015 khoảng 63,8% và giai đoạn 2016 -2020 khoảng 65,9% tổng giá trị gia tăng.
Về phát triển xã hội, Hưng Yên phấn đấu giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống còn 3% vào năm 2015 (theo chuẩn nghèo mới) và giữ ổn định đến năm 2020 là dưới 3%; tạo thêm việc làm hàng năm cho trên 2,2 vạn lao động; nâng tỷ lệ lao động trong độ tuổi được đào tạo đạt 55% vào năm 2015 và khoảng 63 - 67% vào năm 2020.
Về bảo vệ môi trường, đến năm 2015 phấn đấu có 97% dân cư đô thị sử dụng nước sạch và 94% dân cư nông thôn sử dụng nước hợp vệ sinh; 85% các cơ sở sản xuất áp dụng công nghệ sạch hoặc được trang bị các thiết bị giảm thiểu ô nhiễm, xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn môi trường, vệ sinh an toàn thực phẩm.
Trên cơ sở các định hướng phát triển kinh tế - xã hội trên, HĐND tỉnh phối hợp với các ban, ngành liên quan chỉ đạo việc phân cấp quản lý thu - chi ngân sách (lập phân bổ dự toán, các định mức chi) nhằm đạt được các chỉ tiêu phát triển đã đề ra.
4.3.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Hưng Yên tỉnh Hưng Yên
Căn cứ vào nhận xét đánh giá của các cán bộ điều tra về việc hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách tại địa phương, tác giả phân tích tổng hợp và đưa ra một số giải
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 90 pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Hưng Yên như sau:
4.3.2.1. Phân cấp về ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức và quản lý chu trình ngân sách trên địa bàn tỉnh Hưng Yên
* Đổi mới lập dự toán NSĐP
- Quy định lại thẩm quyền quyết định dự toán, phê chuẩn, quyết toán ngân sách NSNN theo hướng Quốc hội chỉ quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán NSTW và phần trợ cấp cho ngân sách cấp dưới, HĐND các cấp địa phương quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán của ngân sách cấp mình. Song song với vấn đề đó, cần đổi mới tổ chức, sắp xếp lại về chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền cho phù hợp với tình hình mới của kinh tế - xã hội. Từ đó, tăng cường điều kiện chủ động và quyền lực của chính quyền địa phương về lĩnh vực tài chính, không còn chờ sự phê duyệt của Quốc hội, sự xem xét của Chính phủ và Bộ Tài chính. Như vậy, đòi hỏi các đại biểu HĐND phải có trình độ am hiểu nhất định về quản lý ngân sách để thảo luận, thông qua ngân sách và điều hành ngân sách.
- Xóa bỏ tính lồng ghép trong hệ thống NSNN nhằm giảm bớt các khâu, các thủ tục rườm rà, qua đó cũng khắc phục được sự thương lượng "co kéo" giữa các cơ quan trong quá trình lập dự toán. Mở rộng hơn các quyền tự chủ tài chính của các địa phương trên cơ sở hoàn thiện hệ thống thông tin báo cáo trung thực, kịp thời và tăng cường kiểm soát nghiêm ngặt.
- Kế hoạch ngân sách thường bị động theo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, trong khi kế hoạch này thường đặt quá cao so với khả năng và yêu cầu đáp ứng của NSĐP; vì vậy, kế hoạch NSĐP phải xuất phát từ nhu cầu khách quan của nền kinh tế - xã hội của thị trường, của khu vực sản xuất, kinh doanh.
Việc bố trí dự toán chi NSĐP phải ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chương trình, dự án và nhiệm vụ thực hiện trong nhiều năm đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Mặt khác, cần lập dự toán, kế hoạch ngân sách dài hạn (kế hoạch 5 năm), để chủ động chiến lược cho triển khai các chương trình dự án dài hạn, tránh tình trạng các dự án thi công dở dang phải tạm dừng do thiếu kinh phí.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 91 định rõ hệ thống mẫu biểu lập và gửi trước để các đại biểu có đủ thời gian xem xét tìm hiểu ngân sách và có ý kiến thảo luận, bỏ phiếu thông qua ngân sách tại kỳ họp.
* Hoàn thiện khâu chấp hành NSĐP
- Chủ tịch UBND các cấp và thủ trưởng các ngành hàng năm phải xây dựng kế hoạch kiểm tra NSĐP và của ngành, bên cạnh đó tăng cường giám sát của HĐND các cấp.
- Trong việc chấp hành NSPĐ (tổ chức thu và tổ chức chi), phải tập trung được các khoản thu và chi vào một đầu mối; cấp phát và quản lý các khoản chi lớn như chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi chương trình mục tiêu quốc gia.
Chính quyền địa phương nên chỉ đạo ngành tài chính xây dựng quy định quản lý tài chính cụ thể cho các đơn vị; xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm trong việc quyết định chi ngân sách. Trên cơ sở đó, các đơn vị sử dụng ngân sách xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, các văn bản hướng dẫn chi mà đơn vị áp dụng gửi cơ quan tài chính và KBNN để kiểm soát chi; quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị, của từng phòng, ban trong đơn vị.
- Cải tiến hình thức, trình tự cấp phát và giải ngân hạn mức kinh phí hiện nay còn lạc hậu, cồng kềnh, mang nặng tính phiền nhiễu, thiếu hiệu quả. Từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách (bản thân việc quản lý thu, chi theo dự toán, chế độ, định mức…) và hiệu quả sử dụng ngân sách (tác động vĩ mô của các khoản thu, chi ngân sách).
* Đổi mới quyết toán NSĐP
- Cần kéo dài thời gian lập, gửi và phê chuẩn báo cáo quyết toán, để khắc phục tình trạng do quy định thời gian quá chặt chẽ, hạn hẹp nhiều đơn vị quyết toán theo số thực cấp mà không quyết toán theo số thực chi, dẫn đến số liệu tổng hợp quyết toán chung của tỉnh không đảm bảo chính xác. Thủ trưởng các ngành, cơ quan địa phương chịu trách nhiệm về báo cáo quyết toán của đơn vị, cơ quan tài chính chỉ thực hiện chức năng thẩm định và tổng hợp quyết toán đơn vị dự toán cấp I để tổng hợp trình cấp có thẩm quyền.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 92 - Thực hiện chế độ kiểm soát trước, trong và sau khi chi ngân sách thông qua cơ chế phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, KBNN và cơ quan hưởng thụ ngân sách. Cần điều chỉnh lại việc thực hiện cơ chế kiểm soát chi theo hướng tạo điều kiện cho đối tượng thụ động hưởng ngân sách được thuận lợi, chủ động trong điều hành ngân sách của mình, xóa đi những tầng kiểm soát thừa và trùng lắp.
Tổ chức hệ thống kiểm soát thu, kiểm soát chi NSĐP và thanh tra tài chính phải được tổ chức thống nhất đồng bộ, tránh tình trạng chồng chéo trong kiểm tra, kiểm soát, làm cản trở hoạt động thu chi NSĐP. Hệ thống thanh tra tài chính, thuế, KBNN cần củng cố về tổ chức, phương pháp nâng cao năng lực nghiệp vụ thanh tra cho cán bộ thanh tra, tiến hành thanh tra không chỉ về kiểm soát về thủ tục, chứng từ thu chi có đúng quy định như hiện nay, mà còn cần kiểm soát hiệu quả của các khoản chi. Mọi kết luận của thanh tra về sai phạm trong quá trình chấp hành ngân sách phải được xử lý nghiêm túc.
* Giao địa phương được quyền tự chủ hơn nữa trong quyết định việc ban hành một số chếđộ chính sách, tiêu chuẩn, định mức chi NSĐP
Mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương, phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia; chẳng hạn chỉ quy định mức chi ngân sách cấp huyện cho đầu tư phát triển là từ 15 - 20% ngân sách huyện, còn việc chi tiêu đầu tư xây dựng công trình nào, dự án nào là do huyện quyết định, như vậy sẽ giúp huyện chủ động trong việc tập trung đầu tư xây dựng những công trình quan trọng, cấp bách cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của huyện. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Đồng thời cần có cơ chế điều tiết số kết dư ngân sách quá lớn của một số địa
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 93 phương nhằm sử dụng hiệu quả nguồn vốn NSNN. Bên cạnh đó, HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độ, định mức chi ngân sách phù hợp với địa phương và đảm bảo khả năng cân đối NSĐP (ngoài những chế độ, định mức chi do TW quy định thống nhất thực hiện trong toàn quốc).
4.3.2.2. Về cơ chế phân cấp nguồn thu NSĐP trên địa bàn tỉnh Hưng Yên
Luật NSNN mới đã góp phần quan trọng vào những thành công trong quá trình điều hành NSNN của cả nước nói chung và của tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được Luật NSNN mới cũng bộc lộ một số hạn chế nhất định trong quá trình triển khai thực hiện. Để hoàn thiện một cách có hiệu quả cơ chế phân cấp nguồn thu - nhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn tỉnh, tôi xin được mạnh dạn đề xuất kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số vấn đề cụ thể sau:
Một là, đối với khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành: Kiến nghị nên bỏ khái niệm này, toàn bộ thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) được đưa vào khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Với lý do: khái niệm thuế TNDN toàn ngành không còn phù hợp; về bản chất, khoản thu thuế TNDN hạch toán toàn ngành là thuế TNDN, do các doanh nghiệp đóng trên địa bàn của tỉnh đóng góp vào NSNN theo quy định hiện hành, mà thuế TNDN là một trong 5 khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP theo quy định của Luật NSNN.
Vì vậy, để đảm bảo quyền lợi của các địa phương, tăng cường công tác quản lý, phát huy tính chủ động sáng tạo của các địa phương và thực hiện thống nhất giữa các doanh nghiệp, tạo điều kiện thuận lợi trong công tác hạch toán kế toán, thì việc sửa đổi quy định của Luật NSNN không coi khoản thu trên là khoản thu NSTW hưởng 100%, mà phải đưa vào khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP (bao gồm cả địa phương có trụ sở chính của doanh nghiệp và địa phương có cơ sở hạch toán phụ thuộc của doanh nghiệp) là việc làm cần thiết và phù hợp với xu hướng cải cách mô hình quản lý hiện đại.
Hai là, đối với 5 khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương (như thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất)
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 94 không nên ấn định ngân sách xã hưởng tối thiểu 70%, mà chỉ nên quy định phải phân cấp cho ngân sách cấp xã. Vì khi ấn định cứng tỷ lệ phần trăm (%) cho ngân sách xã sẽ làm cho địa phương rất lúng túng khi xử lý đối với nhũng những xã có nguồn thu này lớn, đồng thời không điều hòa chi ngân sách, gây khó khăn trong quản lý điều hành ngân sách. Vì vậy, nên coi đây là khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp ở địa phương và giao cho HĐND tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) cho phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương.
Ba là, đối với phí, lệ phí: Đề xuất quy định các khoản phí, lệ phí do cơ quan hành chính nhà nước thu thì nộp toàn bộ vào NSNN, chi phí thực hiện nhiệm vụ sẽ được NSNN đảm bảo theo đúng định mức, tiêu chuẩn chi hiện hành; các khoản phí, lệ phí do các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong các lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội, …) là nguồn thu của đơn vị, Nhà nước giao cho đơn vị sự nghiệp sử dụng, kế toán, quyết toán và công khai theo quy định của pháp luật, không hạch toán vào NSNN, nhằm đảm bảo theo thông lệ chung của quốc tế.
Bốn là, về số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, hàng năm được xem xét tăng lên theo khả năng cân đối của ngân sách cấp trên để khắc phục một phần chênh lệch giữa các địa phương.
Theo quy định của Luật NSNN hiện hành, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để cân đối thu - chi ngân sách, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội được giao, được xác định trên cơ sở tính toán các nguồn thu, nhiệm vụ chi quy định tại Điều 30, 31, 32 và 33 của Luật NSNN, theo các chế độ thu ngân sách, các định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi,… Vì vậy, số bổ sung này nên được ổn định phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách. Đồng thời, hàng năm trong trường hợp có trượt giá, Chính phủ nên quyết định mức điều chỉnh tăng theo tỷ lệ trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế khi tính toán số bổ sung cân đối cho cấp dưới, nhằm khắc phục chênh lệch giữa các địa phương, tạo điều kiện cho các địa phương có tốc độ tăng trưởng kinh tế thấp, nguồn thu NSNN nhỏ và trong điều kiện lạm phát.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 95
Năm là, theo quy định tại điểm g, khoản 2, Điều 4 của Luật NSNN sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên là chưa hợp lý, không khả thi. Vì trong thực tế cho thấy số thu của các địa phương tuy có tăng, nhưng mức tăng khác nhau (tùy thuộc vào khả năng phát triển kinh tế của tưng địa phương), mặt khác nhu cầu chi hàng năm tăng cao do thực hiện nhiều chế đọ, chính sách mới như: tăng lương, chính sách an sinh xã hội, đặc biệt ở địa phương nhiều chính sách được ban hành nhằm thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Để đảm bảo chủ động trong cân đối ngân sách các cấp ở địa phương, nên bỏ quy định này.