II. Thu hỗ trợ từ TW 211.814 237.341 453.322 670.968 316,
3.2.2.2. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn các cấp quản lý ngân sách
3.2.2.1. Hoàn thiện nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Các nguyên tắc cần tôn trọng khi tiến hành phân cấp NSNN, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa Trung ương và địa phương là:
+ Thực hiện nguyên tắc quản lý NSNN tập trung, thống nhất đồng thời với việc nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp, các ngành.
+ Tính hiệu quả, đồng bộ, phát huy tối đa trách nhiệm, năng lực và quyền hành của các ngành, các địa phương.
+ Đảm bảo bộ máy quản lý hành chính các cấp, các địa phương hoạt động bình thường, có trợ cấp và điều hòa nguồn thu đến các địa phương nghèo.
+ Phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của từng cấp chính quyền trong quá trình quản lý NSNN. Trung ương chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng ngân sách mà những nghiệp vụ đó có liên quan đến toàn bộ nền kinh tế, đến cả nước hoặc giữa các khu vực. Địa phương chịu trách nhiệm trên phạm vi địa bàn [15, tr. 149-249].
3.2.2.2. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn các cấp quản lý ngân sách sách
- Tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của HĐND địa phương:
Về phía Trung ương cần quy định rõ các chỉ tiêu Quốc hội quyết định về dự toán NSNN, song không quá chi tiết phần NSĐP để tăng cường quyền hạn và tính chủ động cho HĐND trong quyết định và phân bổ dự toán NSĐP; điều đó quá phù hợp với đặc điểm và điều kiện với một tỉnh có nguồn thu không cao như tỉnh Quảng Ngãi.
HĐND quyết định dự toán thu ngân sách theo Luật Ngân sách và phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong mỗi cấp quản lý ngân sách. Ngoài ra còn quyết định tổng số chi ngân sách trên địa bàn và phê chuẩn quyết toán NSĐP, ban hành một số
chế độ thu, chi ngân sách và các khoản đóng góp của nội dung theo quy định của pháp luật.
- Phân định nguồn thu:
Thu NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi bao gồm: thu nội địa, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại; thu cân đối NSĐP, trong đó: thu NSĐP (bao gồm nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm), thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thu vay để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân cách cấp tỉnh.
Sửa đổi việc quy định chi tiết nguồn thu, nhiệm vụ chi trong Luật Ngân sách cho các cấp NSĐP vì nó không phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng địa phương cụ thể, chưa phát huy mạnh vai trò của cơ quan cấp tỉnh trong quản lý ngân sách các cấp. Đồng thời, cũng khắc phục tình trạng quy định chung chung về phân chia nguồn thu gắn NSTW và NSĐP; qua đó, tạo sự minh bạch, rõ ràng về tỷ lệ phân chia, khắc phục được sự chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm trong kiểm tra, kiểm soát thu và chi. Vì vậy, phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi theo hướng:
+ Luật nên quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa hai cấp NSTW và NSĐP, giao cho HĐND tỉnh căn cứ phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội.
+ Các nguồn thu gắn với NSTW thì NSTW hưởng 100% như: thu từ dầu thô (vấn đề này ở Quảng Ngãi chỉ mới định hướng tương lai vì hiện nay thực tế chưa có khoản thu này), từ hoạt động xuất nhập khẩu, thuế thu nhập doanh nghiệp...; các nguồn thu gắn với NSĐP thì NSĐP hưởng 100%; các nguồn thu gắn với NSTW và NSĐP thì phân chia Trung ương và địa phương, như: Chuyển thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thành nguồn thu phân chia giữa Trung ương và địa phương. Đồng thời, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW và tăng cường nguồn thu cho NSĐP để chủ động xử lý các nhiệm vụ chi gắn với địa phương.
+ Riêng thu ngân sách xã ngoài các nguồn thu được hưởng theo quy định của HĐND cấp tỉnh, còn được hưởng 100% các khoản thu như: Thuế sử dụng đất nông
nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế trước bạ nhà, đất, thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ các cá nhân và các hộ kinh doanh.
Hoàn thiện chính sách thu ngân sách, trước hết là các sắc thuế chính như: GTGT, thu nhập doanh nghiệp, xuất nhập khẩu. Thực hiện tập trung toàn bộ nguồn thu lớn vào NSTW, các nguồn thu còn lại dành cả (100%) cho NSĐP. Trong đó một số sắc thuế, phí, lệ phí trung ương nên ban hành mức thu theo khung quy định và giao cho HĐND, UBND tỉnh được quy định mức thu cụ thể trong khung quy định.
Với quy định này, nguồn thu của ngân sách xã được tăng cường (tăng khoảng 20% so với quy định hiện hành), số xã đảm bảo được chi thường xuyên và có tích lũy đầu tư hạ tầng dự kiến đạt 20% tổng số xã, số xã đảm phần lớn chi thường xuyên được dự kiến đạt 40%, đồng thời sẽ khuyến khích chính quyền xã quan tâm quản lý phát triển nguồn thu trên địa bàn.
Bên cạnh đó, chính quyền xã tổ chức thực hiện nhiệm vụ thu của ngân sách xã, nhằm tăng cường trách nhiệm, vai trò chủ động của xã, chống thất thu ngân sách và tạo điều kiện tổ chức lại bộ máy ngành thuế.
+ Loại bỏ dần hình thức phân chia theo tỷ lệ giữa NSTW và NSĐP nhằm tránh những bất đồng, mâu thuẫn về lợi ích kinh tế giữa trung ương và địa phương.
+ Đưa vào trong luật những chủ trương, quan điểm phân cấp nguồn thu đã thống nhất, tạo thế chủ động, ổn định, giảm thủ tục phiền hà không cần thiết chi trung ương và địa phương.
- Phân cấp quản lý chi NSĐP:
+ Về cơ chế ban hành chế độ: Theo Luật NSNN, Trung ương ban hành chính sách chế độ thống nhất trong toàn quốc. Nhưng trên thực tế, nhiều địa phương đã tự ban hành thêm một số chính sách, chế độ phục vụ trực tiếp cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội địa phương như phụ cấp cho bí thư chi bộ, hỗ trợ giáo viên mầm non dân lập, thu hút nhân tài... Vì vậy, nên phân cấp cho địa phương được ban hành chế độ, chính sách theo hướng:
Chế độ, chính sách của địa phương mang tính đặc thù của địa phương nhưng phải báo cáo trung ương và được trung ương chấp nhận.
Nguồn ngân sách thực hiện chế độ, chính sách do địa phương ban hành do NSĐP đảm nhận.
+ Chính phủ quy định lại việc ban hành các chế độ, tiêu chuẩn chi ngân sách thành ba nhóm:
Nhóm chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do Trung ương ban hành để thực hiện thống nhất cả nước (như chính sách tiền lương, phụ cấp đối với gia đình chính sách...).
Nhóm chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do Trung ương quy định khung, HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể cho phù hợp với đặc thù của địa phương.
Nhóm chế độ, tiêu chuẩn, định mức đặc thù của địa phương do HĐND tỉnh quy định phù hợp với thực tế và khả năng ngân sách của địa phương sau khi có ý kiến của Bộ Tài chính.
+ HĐND quyết định phân bổ ngân sách cấp mình với các chỉ tiêu:
Tổng số chi và theo từng lĩnh vực chi.
Dự toán chi ngân sách từng cơ quan, đơn vị trực thuộc theo từng lĩnh vực chi.
Mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới gồm: bổ sung cân đối ngân sách (trong đó bổ sung cân đối chi thường xuyên, bổ sung cân đối chi đầu tư phát triển).
+ Đối với chi thường xuyên chi bố trí trong dự toán ngân sách được giao, hạn chế việc tạm ứng hay cho vay ngân sách. Cùng với cuộc cải cách hành chính nhà nước toàn diện, tỉnh đang có chủ trương thực hiện mô hình khoán chi hành chính, qua đó từng bước nâng cao trách nhiệm của các đơn vị thụ hưởng ngân sách.
Phân định rõ phạm vi, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa KBNN và cơ quan tài chính trong kiểm soát chi ngân sách, đó là không những kiểm soát trước, trong và kể cả sau khi cấp phát để đánh giá hiệu quả việc sử dụng kinh phí, khắc phục tình trạng ùn đẩy trách
nhiệm trong kiểm tra, kiểm soát; đồng thời chấm dứt tình trạng một đơn vị không thể có nhiều kênh cấp phát ngân sách khác nhau.
- Chi hành chính sự nghiệp: Những khoản chi thường xuyên ở các đơn vị hành chính sự nghiệp cần từng bước chuyển đổi cơ cấu quản lý theo hướng sau:
+ Thực hiện cơ chế khoán chi gắn với nhiệm vụ thu đối với đơn vị sự nghiệp có thu, nghiên cứu ban hành cơ chế trả lương từ nguồn thu gắn với nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp. Tiếp tục thực hiện chủ trương khoán chi hành chính với khoán biên chế đối với cơ quan quản lý nhà nước.
+ Quy định thống nhất chi trả hệ thống giáo dục nhà trẻ, mẫu giáo một đầu mối, không thể để tình trạng có nơi do ngân sách tỉnh đảm nhiệm, có nơi do ngân sách xã hỗ trợ.
+ Đối với dịch vụ cây trồng, vật nuôi, thú y, sự nghiệp văn hóa, thể dục thể thao cần có quy định cho các cấp chính quyền, cấp nào được giao nhiệm vụ gì thì phải có kinh phí thực hiện cấp mình.
- Cơ chế phân cấp cấp phát kinh phí ủy quyền: Thực chất của cơ chế này là một việc do hai cấp ngân sách cùng thực hiện. Để cải cách hành chính nên bỏ cơ chế này, tạo điều kiện ngân sách cấp dưới kiểm soát được các khâu trước, trong và sau khi cấp phát, hơn nữa một khoản chi lại do hai cấp ngân sách đảm nhiệm sẽ tạo nhiều đầu mối gây khó khăn cho đơn vị, ngân sách cấp dưới chỉ làm hộ, còn ngân sách cấp trên thì đã quỷ quyền trách nhiệm với khoản kinh phí này giảm đi rất nhiều, mặt khác, đối tượng được cấp phát lại do cấp dưới trực tiếp quản lý, theo dõi. Vì thế, khoản nào trung ương không quản lý được nên phân cấp cân đối cho địa phương quản lý cấp phát.
- Chi đầu tư XDCB: Nâng cao vai trò chủ động của cơ quan tài chính trong việc thẩm định các dự án, thực hiện phân bổ vốn ngân sách hợp lý nhằm khắc phục tình trạng "vốn chờ công trình". Đối với những công trình dân dụng, cơ sở hạ tầng trên địa bàn huyện có quy mô vốn không lớn (dưới 1 tỷ đồng) và yêu cầu kỹ thuật không quá phức tạp, các huyện có thể trình UBND tỉnh ra quyết định phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển cho
ngân sách từng huyện đồng bộ từ khâu duyệt dự án thiết kế đến quá trình quản lý cấp phát và quyết toán.
Cần bố trí vốn đầu tư một cách tập trung theo thứ tự ưu tiên, không dàn mỏng mang tính đồng đều, chấm dứt tình trạng tạm ứng vốn đầu tư quá nhiều cho nhà thầu khi chưa có khối lượng công trình thanh toán.
UBND tỉnh cần ban hành quy định phân cấp quản lý giữa các ngành, huyện, xã nhiệm vụ quản lý duy trì, sửa chữa, nâng cấp các tuyến đường liên huyện, xã, thôn, hệ thống thủy lợi, trường học, cơ sở y tế để phân định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm trong quản lý cấp phát vốn đầu tư.