* Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước
Các cơ quan hành chính nhà nước có những đặc điểm khác với các đơn vị sự nghiệp:
- Cơ quan hành chính nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập và chịu sự giám sát của cơ quan đó. Tất cả các cơ quan hành chính nhà nước đều chỉ được thành lập trên cơ sở quyết định của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền (chẳng hạn, Chính phủ do Quốc hội quyết định thành lập, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh do UBND tỉnh thành lập). Cơ quan hành chính được thành lập về nguyên tắc chịu sự giám sát của cơ quan thành lập ra mình. Cơ quan hành chính nhà nước được thành lập để thực hiện các chức năng nhất định của Nhà nước. Như vậy, một cơ quan hành chính nhà nước được thành lập chỉ khi nào việc phân tích các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước
2
Về phân loại dịch vụ công thành dịch vụ hành chính công (dịch vụ sử dụng quyền lực nhà nước để tạo nên) và dịch vụ công cộng (trong quá trình sản sinh ra dịch vụ không cần sử dụng quyền lực nhà nước), xem thêm tài liệu tham khảo số 52.
3
31
chỉ ra rằng cần thực hiện một số chức năng nào đó. Cơ quan hành chính nhà nước, do đó, không thể tự mình đề ra hay thay đổi chức năng, nhiệm vụ cho mình.
- Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các quyền lập quy và điều hành hành chính. Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành. Các cơ quan nhà nước tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Do đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước là thực hiện việc quản lý xã hội một cách toàn diện, trên tất cả các mặt nên nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước rất đa dạng về chuyên môn và phạm vi hoạt động. Điều này dẫn tới việc tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các nhiệm vụ khác nhau không giống nhau.
- Cấu trúc thành hệ thống có thứ bậc chặt chẽ. Mỗi cơ quan hành chính nhà nước đều hoạt động dựa trên những quy định của pháp luật, có chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền nhất định và có những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước có cơ cấu, tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức thành một hệ thống chặt chẽ, thông suốt từ trên xuống và tuân thủ nguyên tắc thứ bậc chặt chẽ. Điều này có nghĩa là trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan cấp trên có quyền chỉ đạo hoạt động của cơ quan cấp dưới, và ngược lại, cơ quan cấp dưới có nghĩa vụ phục tùng chỉ đạo của cơ quan cấp trên.
- Hoạt động thường xuyên, liên tục. Do phải quản lý các hành vi và hoạt động diễn ra thường xuyên nên hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng phải diễn ra thường xuyên, liên tục, bảo đảm vai trò quản lý, điều chỉnh và định hướng của Nhà nước đối với tất cả các đối tượng trong xã hội.
- Được sử dụng quyền lực nhà nước trong hoạt động. Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Chính vì vậy hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và các công chức được trao quyền có tính cưỡng chế đơn phương đối với xã hội - đặc tính chủ yếu và quan trọng nhất của quyền lực nhà nước.
- Sử dụng ngân sách nhà nước để tiến hành các hoạt động.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi pháp luật, sử dụng pháp luật để điều chỉnh các hành vi của công dân, tổ chức trong xã hội nên không thể chỉ thực hiện ở trung ương, mà còn cần được thực hiện cả ở địa phương. Do đó, sự ra đời của bộ máy hành chính địa phương là một đòi hỏi tất yếu khách quan.
32
Các cơ quan hành chính nhà nước thường được chia thành hai nhóm chính:
- Nhóm cơ quan thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước trên phạm vi cả nước được gọi là cơ quan hành chính nhà nước trung ương.
- Nhóm các cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trên từng địa bàn lãnh thổ hành chính địa phương cụ thể, được xác định bởi địa giới hành chính gọi là cơ quan hành chính địa phương.
Địa phương là một thuật ngữ hành chính dùng để chỉ một phần lãnh thổ quốc gia được xác định bởi địa giới hành chính. Hành chính địa phương là những hoạt động quản lý hành chính được thực hiện trên một phạm vi địa bàn lãnh thổ hành chính nhất định. Các đơn vị chính quyền địa phương được phân chia theo nhiều cách khác nhau, theo các tiêu chí khác nhau và chỉ thực hiện quyền quản lý hành chính trên phạm vi lãnh thổ hành chính của mình. Như vậy, phạm vi hoạt động về không gian của chính quyền địa phương hẹp hơn so với chính quyền trung ương.
Chức năng chính của chính quyền địa phương là quản lý vùng lãnh thổ của quốc gia vừa đáp ứng các yêu cầu quản lý nhà nước thống nhất trên phạm vi toàn quốc, vừa phải phát huy được tính chủ động, sáng tạo, tận dụng được các điều kiện, hoàn cảnh ở địa phương. Các cơ quan hành chính nhà nước địa phương căn cứ vào các quy định chung của cơ quan trung ương và đặc thù của địa phương, chủ động ban hành các quy định và điều hành các hoạt động hành chính cho phù hợp với địa phương.
Những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương thường được quy định cụ thể trong Hiến pháp và được cụ thể hoá trong các quy định cụ thể về chính quyền địa phương.
Ở Việt Nam, việc tổ chức chính quyền địa phương hiện nay được quy định trong Chương IX của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và cụ thể hoá trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, cụ thể:
- Trong lĩnh vực quản lý kinh tế, chính quyền địa phương có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương và tổ chức thực hiện kế hoạch đó; tổ chức thực hiện ngân sách địa phương và phối hợp với cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý ngân sách trên địa bàn địa phương; quản lý và sử dụng hợp lý quỹ đất dùng phục vụ cho các nhu cầu công ích ở địa phương; xây dựng và quản lý các công trình công cộng theo quy định của pháp luật; huy động sự đóng góp của tổ chức và cá nhân để đầu tư xây dựng hạ tầng cơ sở trên nguyên tắc dân chủ và tự nguyện; hướng dẫn và tạo điều kiện thực hiện các đề án, chương trình khuyến khích phát triển ngành nghề truyền thống
33
của địa phương, hướng dẫn việc chuyển đổi cây trồng, vật nuôi,... theo chủ trương, kế hoạch chung.
- Trong lĩnh vực quản lý văn hoá, giáo dục và các vấn đề xã hội, chính quyền địa phương có nhiệm vụ thực hiện kế hoạch giáo dục; chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ của cộng đồng dân cư trên địa bàn; nâng cao chất lượng công tác văn hoá, thông tin; thực hiện các chủ trương, chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước như kế hoạch hoá gia đình, giải quyết việc làm cho người lao động, chăm lo chính sách hỗ trợ xã hội cho các đối tượng chính sách; thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo theo định hướng chung của Đảng và Nhà nước, quy định của pháp luật.
- Trong lĩnh vực quản lý hộ tịch tư pháp và tổ chức thi hành pháp luật, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho nhân dân, vận động nhân dân chấp hành pháp luật và các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước; phối hợp với các cơ quan chức năng tổ chức thi hành án theo quy định của pháp luật; quản lý hộ khẩu, hộ tịch; tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và tổ chức theo thẩm quyền; giải quyết các xung đột, tranh chấp nhỏ trong nhân dân; thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở.
- Trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, tuyên truyền, giáo dục xây dựng quốc phòng toàn dân; xây dựng, huấn luyện, sử dụng lực lượng bộ đội địa phương, dân quân tự vệ; xây dựng phong trào quần chúng bảo vệ an ninh tổ quốc; thực hiện các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn, đấu tranh phòng, chống tội phạm, phòng chống tệ nạn xã hội và các hành vi vi phạm pháp luật theo quy định.
Để duy trì tính thống nhất theo từng lĩnh vực chuyên môn trên phạm vi cả nước, tại các cấp chính quyền địa phương (tỉnh và huyện), các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được thành lập. Các cơ quan này là cơ quan quản lý hành chính nhà nước về chuyên ngành ở địa phương, có nhiệm vụ giúp UBND cùng cấp quản lý về ngành và lĩnh vực, góp phần vào việc bảo đảm sự thống nhất của ngành và lĩnh vực từ trung ương tới cơ sở. Như vậy, các cơ quan hành chính ở địa phương ở đây bao gồm UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND (không tính tới các cơ quan thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước của trung ương đóng tại địa phương).
*Đặc điểm của các đơn vị sự nghiệp
Như đã phân tích ở trên, hoạt động sự nghiệp của Nhà nước là những hoạt động cung cấp dịch vụ không liên quan tới việc thực thi quyền lực nhà nước. Những dịch vụ
34
này được cung cấp nhằm đảm bảo sự phát triển con người trong xã hội về cả thể lực và trí lực. Do đây là những loại dịch vụ mang tính thiết yếu đối với sự phát triển của xã hội nên về nguyên tắc, nhà nước phải đứng ra đảm bảo mọi người dân đều có thể tiếp cận ở mức độ nhất định (mức độ tối thiểu) và việc cung cấp các dịch vụ này thường không diễn ra theo các quy luật thông thường của thị trường. Hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp có thể do các cơ quan nhà nước (do Nhà nước thành lập) tiến hành hoặc do các đơn vị xã hội hoá thực hiện (do tư nhân hoặc các tổ chức phi nhà nước thành lập). Các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp do Nhà nước thành lập ở đây được gọi là các “đơn vị sự nghiệp của Nhà nước”. Các đơn vị này có các đặc điểm sau:
- Là các cơ quan cung cấp dịch vụ. Những dịch vụ mà các đơn vị sự nghiệp cung cấp là những dịch vụ thiết yếu cho sự phát triển của từng cá nhân và cả xã hội. Đây không phải là hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
- Trong quá trình hoạt động không sử dụng tới quyền lực nhà nước. Các dịch vụ mà đơn vị sự nghiệp cung cấp cho xã hội không cần dùng tới quyền lực nhà nước để tạo nên. Đặc điểm này cho phép không chỉ cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ sự nghiệp mà có thể cho phép cả các đơn vị phi nhà nước cùng tham gia vào quá trình cung cấp (xã hội hoá dịch vụ sự nghiệp).
- Không ban hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước. Các quyết định mà các đơn vị sự nghiệp ban hành là để thực hiện các hoạt động cung cấp dịch vụ mà không làm nhiệm vụ quản lý nhà nước.
- Trực tiếp hoặc gián tiếp nằm dưới sự giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước. Sự giám sát này là để nhằm đảm bảo các dịch vụ mà các đơn vị này cung cấp đáp ứng được các yêu cầu của xã hội cũng như yêu cầu về định hướng phát triển của Nhà nước.