Vị trí, vai trò của các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp có liên quan chặt chẽ với bản chất, chức năng, nhiệm vụ chủ yếu của Nhà nước.
Nhà nước, xét về mặt bản chất, là công cụ chủ yếu trong tay giai cấp thống trị dùng để thực hiện các mục tiêu của giai cấp mình, duy trì vai trò thống trị xã hội của mình. Hoạt động của bộ máy thống trị này trước hết hướng tới việc dung hoà các mâu
27
thuẫn giai cấp, duy trì và bảo đảm quyền thống trị của giai cấp thống trị, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội theo định hướng của giai cấp cầm quyền. Đồng thời, nhà nước còn góp phần quan trọng tạo ra các điều kiện cần thiết duy trì và thúc đẩy sự phát triển của xã hội. Hoạt động của nhà nước, do vậy, được chia thành hai nhánh chủ yếu: một là, với tư cách là công cụ thống trị giai cấp, nhà nước xây dựng và bảo vệ trật tự xã hội theo hướng duy trì lợi ích của giai cấp cầm quyền và hai là, với tư cách là bộ máy công quyền, sử dụng quyền lực công (quyền lực nhà nước), cung cấp các dịch vụ cần thiết cho sự phát triển của xã hội. Theo tính chất, hai lĩnh vực hoạt động chủ yếu này của nhà nước tương thích với hai nhóm chức năng chủ yếu là chức năng chuyên chính giai cấp và chức năng xã hội của nhà nước. Hai chức năng này có mối quan hệ biện chứng với nhau: một nhà nước chỉ làm tốt chức năng chuyên chính của mình, duy trì tốt vai trò thống trị của giai cấp cầm quyền khi nhà nước đó thực hiện tốt chức năng xã hội.
Để có khái niệm về cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp, cần phân biệt hoạt động hành chính nhà nước và hoạt động sự nghiệp
Những chức năng của nhà nước được bảo đảm thực hiện bằng bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước (các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước, tức là cơ quan thực thi các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp) và các cơ quan cung cấp các dịch vụ sự nghiệp thiết yếu cho xã hội (cơ quan cung cấp dịch vụ sự nghiệp - còn gọi là các cơ quan, đơn vị sự nghiệp). Trong một số tài liệu, người ta sử dụng thuật ngữ “bộ máy nhà nước” để chỉ hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước.1
Trong hoạt động quản lý xã hội, có rất nhiều chủ thể tham gia: các đảng phái chính trị, nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các hội nghề nghiệp, ..., trong đó nhà nước giữ vai trò quan trọng. Nhà nước là trung tâm của hệ thống chính trị, là công cụ quan trọng nhất để quản lý xã hội.
Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, xuất hiện và tồn tại cùng với sự xuất hiện và tồn tại của nhà nước. Đó chính là hoạt động quản lý gắn liền với hệ thống các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước - bộ phận quan trọng của quyền lực chính trị trong xã hội, có tính chất cưỡng chế đơn phương đối với xã hội.
Thực hiện quyền quản lý nhà nước là các cơ quan quản lý nhà nước, tức là các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
+ Cơ quan thực thi quyền lập pháp có nhiệm vụ chủ yếu là ban hành và sửa đổi
1
28
Hiến pháp và luật, tạo khuôn khổ pháp lý cho mọi hoạt động của xã hội. Quyền lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện.
+ Cơ quan thực thi quyền hành pháp có nhiệm vụ đưa Hiến pháp, pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành vào áp dụng trong xã hội, để quản lý các hành vi của các cá nhân và tổ chức trong xã hội theo một trật tự thống nhất quy định trong pháp luật. Quyền này do cơ quan hành pháp thực hiện, bao gồm cơ quan hành pháp trung ương và hệ thống cơ quan hành pháp ở địa phương.
+ Quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật, do cơ quan tư pháp (trước hết là hệ thống toà án) thực hiện.
Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), ở nước ta, quyền lực nhà nước thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Theo cơ chế đó, quyền lập pháp được trao cho một cơ quan duy nhất thực hiện là Quốc hội. Ngoài chức năng chủ yếu là lập pháp (ban hành và sửa đổi Hiến pháp, luật và các bộ luật), Quốc hội ở nước ta, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan cao nhất đại diện cho ý chí, nguyện vọng của toàn thể nhân dân, còn thực hiện các nhiệm vụ quan trọng khác như quyết định việc thành lập các cơ quan và chức vụ chủ yếu của Nhà nước (Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng,...), giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của Nhà nước và quyết định những vấn đề lớn của đất nước.
Quyền hành pháp được trao cho Chính phủ và bộ máy hành chính địa phương thực hiện bao gồm quyền lập quy và điều hành hành chính. Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Với vị trí pháp lý "kép" này, Chính phủ vừa là cơ quan thực thi Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, vừa là cơ quan đứng đầu hệ thống các cơ quan hành pháp từ trung ương tới địa phương. Điều này cho thấy tính chất độc lập tương đối của bộ máy thực thi quyền hành pháp trong cấu trúc chung của bộ máy quản lý nhà nước: Quốc hội là cơ quan giám sát hoạt động của Chính phủ nhưng không can thiệp vào hoạt động điều hành bộ máy hành chính của Chính phủ.
Quyền tư pháp được trao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân các cấp và hệ thống Toà án nhân dân các cấp thực hiện.
29
phát triển của xã hội. Vai trò này được thể hiện trên một số mặt cơ bản:
- Hành chính nhà nước góp phần quan trọng trong việc hiện thực hoá các mục tiêu, ý tưởng, chủ trương, đường lối chính trị trong xã hội. Vai trò này thể hiện thông qua chức năng chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước.
- Hành chính nhà nước giữ vai trò định hướng, dẫn dắt sự phát triển kinh tế - xã hội thông qua hệ thống pháp luật và chính sách của nhà nước.
- Hành chính nhà nước giữ vai trò điều hành xã hội, điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo những định hướng thống nhất.
- Hành chính nhà nước giữ vai trò hỗ trợ, kích thích phát triển, duy trì và thúc đẩy sự phát triển của xã hội: củng cố và phát triển hệ thống hạ tầng cơ sở, can thiệp vào sự phát triển xã hội qua hệ thống chính sách.
Ngoài ra, hành chính nhà nước còn giữ vai trò trọng tài, giải quyết các mâu thuẫn ở tầm vĩ mô.
Như vậy, có thể hiểu cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo các quy định của pháp luật, để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Những cơ quan này được phép (và cần phải) sử dụng quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế xã hội với pháp luật là công cụ cơ bản để tiến hành các hoạt động điều tiết các mặt của đời sống xã hội theo một trật tự được Nhà nước quy định trong hệ thống pháp luật. Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm cơ quan trung ương (Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ, có thể có một số cơ quan thuộc Chính phủ) và cơ quan địa phương (UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND như các Sở, các Phòng).
Hoạt động sự nghiệp, ngược lại, là những hoạt động không liên quan tới việc thực thi quyền lực nhà nước mà chỉ liên quan tới việc cung cấp các dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm đảm bảo. Trong các văn bản chính thức của Nhà nước hiện nay đề cập tới hoạt động sự nghiệp rất nhiều. Các thuật ngữ như "đơn vị sự nghiệp", "cơ quan hành chính, sự nghiệp" được sử dụng khá phổ biến, nhưng vẫn chưa có một định nghĩa chính thức nào về đơn vị sự nghiệp.
Trong Đại từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin năm 1998 (do Nguyễn Như Ý chủ biên) có đề cập tới thuật ngữ "sự nghiệp", theo đó "sự nghiệp được hiểu là các hoạt động nghiệp vụ phục vụ cho sản xuất kinh doanh và sinh hoạt văn hoá" [92]. Như vậy, ở đây có thể hiểu hoạt động sự nghiệp là các hoạt động cung cấp các loại dịch vụ phục vụ cho những nhu cầu nhất định của xã hội, như giáo dục, đào tạo nguồn
30
nhân lực, chăm sóc y tế cho con người, cung cấp các sản phẩm khoa học phục vụ kinh tế- xã hội.... và "đơn vị sự nghiệp" chính là các cơ sở cung cấp các loại dịch vụ này. Thuật ngữ "đơn vị sự nghiệp công" hay "đơn vị sự nghiệp của nhà nước" được sử dụng để chỉ các đơn vị do Nhà nước tổ chức để thực hiện những dịch vụ nhất định phục vụ cho hoạt động của nhà nước, đảm bảo mục tiêu quản lý của nhà nước. Các đơn vị sự nghiệp bao gồm các trường đại học, cao đẳng, dạy nghề, các trường phổ thông; các bệnh viện, trung tâm y tế; các viện nghiên cứu, các trạm trại kỹ thuật... Những đơn vị này có thể do cấp Trung ương quản lý (ví dụ các trường đại học do Bộ Giáo dục và Đào tạo quản lý, các bệnh viện công lập do Bộ Y tế quản lý, các viện nghiên cứu do Bộ Khoa học và Công nghệ và các ngành quản lý), cũng có thể do chính quyền địa phương quản lý.
Cần lưu ý rằng trong xu thế xã hội hoá việc cung cấp các dịch vụ công hiện nay, tham gia vào quá trình cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho xã hội không chỉ có các đơn vị do Nhà nước tổ chức. Nhiều đơn vị ngoài nhà nước cũng được hình thành và đang giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội.2 Chẳng hạn như các trường dân lập, tư thục; bệnh viện tư; các cơ sở nghiên cứu và dịch vụ kỹ thuật do tư nhân lập ra... Như vậy, Nhà nước đang chuyển dần từ vai trò "người chèo thuyền" sang vai trò "người lái thuyền" trong cung cấp dịch vụ.3 Các đơn vị xã hội hoá này không nằm trong phạm vi mà đề tài nghiên cứu.