trƣờng biển ở Việt Nam và nguyên nhân
Đối với các công ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia thì Việt Nam luôn thực thi một cách tự nguyện, thiện chí, tích cực và rất cố gắng để đưa các quy định của công ước vào cuộc sống. Trong thời gian qua, việc nội luật hóa, xây dựng pháp luật thể chế, chính sách tại Việt Nam có rất nhiều tiến bộ. Những thiếu sót trong hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường biển đã được nỗ lực sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với các cam kết quốc tế và luôn đảm bảo hiệu lực cao hơn của các quy định của công ước quốc tế so với các quy định trong pháp luật bảo vệ môi trường của Việt Nam. Đồng thời, việc cải cách bộ máy thực hiện, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bảo vệ môi trường biển, nâng cao năng lực, trình độ của cán bộ, nghiên cứu khoa học, phát triển hợp tác quốc tế, tổ chức hội thảo về việc thực thi có hiệu quả các công ước quốc tế về môi trường biển cũng được chú trọng. Ngoài ra, để thực hiện các công ước có hiệu quả, Việt Nam cũng đã rất chú trọng đến việc kiện toàn thể chế quản lý môi trường, chỉ định cơ quan chịu trách nhiệm chính thi hành các điều ước quốc tế đã ký kết.
Bên cạnh những kết quả đạt được nói trên, việc thực hiện điều ước quốc tế còn tồn tại một số bất cập:
- Hệ thống chính sách pháp luật về môi trường của Việt Nam tuy đã đáp ứng yêu cầu về nội dung và số lượng nhưng vẫn còn chồng chéo, không
rõ ràng. Bên cạnh đó, sự lồng ghép các chính sách kế hoạch của từng ngành có liên quan đến việc thực hiện các điều ước còn nhiều hạn chế.
- Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý và cơ quan đầu mối trong việc thực hiện các nghĩa vụ của các điều ước còn chưa chặt chẽ, bên cạnh đó năng lực của cơ quan đầu mối còn hạn chế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan.
- Để thực hiện các điều ước hiệu quả đòi hỏi cần có sự chia sẻ thông tin liên quan đến điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tuy nhiên, tại Việt Nam, việc điều phối và trao đổi thông tin còn tản mạn ở nhiều đơn vị khác nhau, chưa có đơn vị đầu mối và chưa được tổ chức thành mạng lưới ở quy mô quốc gia. Mặt khác, các cơ chế hỗ trợ khác để thực hiện điều ước còn chưa đủ, ví dụ về nghiên cứu khoa học, giám sát, quan trắc thành phần môi trường, nguồn tài chính còn thiếu và sử dụng chưa hiệu quả.
- Nhiều quy định trong các công ước chưa được nội luật hóa, thậm chí chưa được phổ biến, tuyên truyền để các cơ quan và người dân biết và thực hiện…
Về thực tiễn triển khai, thực hiện các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường biển cũng có nhiều vướng mắc, bất cập:
* Trước hết, việc Việt Nam phê chuẩn Công ước luật biển 1982 đã tạo ra một khung pháp lý cơ bản, toàn diện về bảo vệ môi trường biển. Việc nhanh chóng nội luật hóa, biến các quy định của UNCLOS thành quy định cụ thể là yêu cầu tất yếu, bất kỳ quốc gia nào cũng phải có nghĩa vụ thực hiện.
Luật Các vùng biển Việt Nam đã được tiến hành xây dựng ngay sau khi Việt Nam phê chuẩn Công ước Luật biển 1982. Nghị quyết ngày 23/6/1994 của Quốc hội phê chuẩn Công ước Luật biển 1982, đã giao cho " Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ nghiên cứu để có những sửa đổi, bổ sung cần thiết đối với các quy định liên quan của pháp luật quốc gia cho phù hợp với Công ước Luật biển 1982, bảo đảm lợi ích của Việt Nam". Mục
đích xây dựng Luật nhằm nội luật hóa Công ước Luật biển 1982, quy định các nguyên tắc thống nhất để xác định rõ phạm vi các vùng biển Việt Nam, điều chỉnh đối tượng và các hoạt động trên biển nhằm bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia, các quyền và lợi ích chính đáng của Việt Nam trên biển, tăng cường sử dụng, khai thác, bảo vệ và quản lý nhà nước về biển, khuyến khích sự phát triển và hợp tác quốc tế, giữ gìn hòa bình và ổn định trong khu vực và trên thế giới. Dự án Luật về Các vùng biển Việt Nam đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI (2002 - 2007), Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 và bổ sung Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007 - 2011). Dự kiến đến cuối năm 2012 Luật này sẽ chính thức được ban hành.
Đồng thời, với tư cách thành viên, Việt Nam đã nỗ lực ban hành các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường biển khác, ban hành những tiêu chuẩn về môi trường biển để nội luật hóa các quy định tiến bộ trong Công ước Luật biển 1982. Tuy nhiên, những văn bản quy phạm pháp luật về biển của Việt Nam chưa đầy đủ, toàn diện, chưa thích hợp để xử lý mối quan hệ ngày càng phát triển, các hoạt động kinh tế- xã hội, quốc phòng an ninh trên biển, đặc biệt trong tình hình tranh chấp phức tạp thì các văn bản đó chưa đáp ứng được. Xu hướng thế giới hiện nay là hướng ra biển và đại dương. Trên thực tế, việc khai thác nguồn lợi đại dương, từ giao thông hàng hải, tài nguyên sinh vật và không sinh vật, khai thác dầu khí càng ngày càng phát triển, đưa đến lợi ích rất lớn với quốc gia, nhất là quốc gia ven biển như Việt Nam. Bên cạnh đó, việc khai thác nguồn lợi từ biển cũng kéo theo rất nhiều hệ lụy về vấn đề môi trường, nhất là đối với những nước có vùng biển chồng lấn, cùng khai thác chung, hưởng lợi chung. Nếu không kịp thời nội luật hóa, cụ thể là không sớm ban hành Luật biển, Luật Bảo vệ môi trường biển… điều chỉnh ngay những hoạt động đó phù hợp luật pháp quốc tế, phù hợp quan hệ chính trị,
ngoại giao trong khu vực và các nước thì làm sao xử lý được các xung đột phát sinh, làm sao bảo vệ được lợi ích của đất nước và của người dân.
* Công ước Basel 1989 được Việt Nam phê chuẩn năm 1995. Trước đây, khi chưa tham gia Công ước Basel, Việt Nam đã xây dựng những quy định về quản lý chất thải. Các văn bản quan trọng nhất là Luật Bảo vệ môi trường năm 1994 và Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường 1994. Vấn đề quản lý chất thải bao gồm từ giảm thiểu việc sản sinh, thu gom, phân loại, tái chế, tái sử dụng và xử lý chất thải thông thường và chất thải nguy hại không được đề cập một cách đầy đủ trong các văn bản pháp luật này mà mới chỉ dừng lại ở những nghĩa vụ quan trọng nhất là thu gom và xử lý chất thải. Tình trạng này đã gây ra những khó khăn cho công tác quản lý chất thải, đặc biệt là chất thải nguy hại. Vấn đề quản lý đối với hoạt động nhập khẩu chất thải cũng đã được quy định nhưng lại xuất hiện sự mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật. Cho tới nay, Việt Nam đã xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật làm cơ sở cho công tác quản lý chất thải nguy hại tạo căn cứ để thực hiện tốt Công ước Basel. Trong các văn bản hiện hành, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đóng vai trò quan trọng. Ngoài việc đưa ra các định nghĩa như chất thải, chất thải nguy hại, phế liệu, Luật Bảo vệ môi trường 2005 ghi nhận nguyên tắc cấm nhập khẩu chất thải, được phép xuất khẩu chất thải, đáp ứng đúng quy định của Công ước. Ngoài ra, một số văn bản của Chính phủ như Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định việc tạm nhập tái xuất hàng hóa (bao gồm chất thải), hay các quy định của Bộ tài nguyên môi trường như Quyết định số 12/2006/QĐ-BTNMT về số phế liệu được phép nhập khẩu theo danh mục hoặc Thông tư 12/2011/TT-BTNMT ngày 14/4/2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về quản lý chất thải nguy hại cũng góp phần xây dựng cơ sở bảo đảm thực thi Công ước Basel. Đồng thời, việc xác định trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự trong pháp luật Việt Nam đối với hành vi xuất khẩu, nhập khẩu chất thải
bất hợp pháp là phù hợp với quy định của Công ước. Trách nhiệm hành chính áp dụng đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải, về xuất khẩu, nhập khẩu chất thải được quy định tại Nghị định 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường. Trách nhiệm hình sự áp dụng đối với những hành vi vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng của cá nhân được quy định trong Chương 17 Bộ luật Hình sự 1999 (Điều 182, 183, 184, 185 BLHS 1999). Ngoài ra, để thực hiện các nghĩa vụ theo quy định của Công ước Basel, Việt Nam đã bước đầu triển khai đầu tư xây dựng cơ sở vật chất cho hoạt động quản lý chất thải, xây dựng các cơ sở xử lý chất thải, đào tạo cán bộ chuyên môn nghiệp vụ, nghiên cứu khoa học phục vụ cho công tác quản lý chất thải. Việt Nam cũng đã xác định Cục Bảo vệ môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đảm nhiệm chức năng Cơ quan có thẩm quyền Việt Nam của Công ước Basel và là đầu mối thực hiện Công ước Basel ở Việt Nam. Trong thời gian qua, cơ quan này thường xuyên trao đổi thông tin, văn bản với Ban thư ký Công ước về các lĩnh vực xây dựng các văn bản pháp luật nhằm thực hiện Công ước như xây dựng Nghị định thư về trách nhiệm và bồi thường; hướng dẫn kỹ thuật về xử lý các chất thải y tế; các hướng dẫn kỹ thuật xử lý các loại chất thải có nguồn gốc dầu mỏ, chất thải chứa PCB, chất thải là ắc quy, chì, axít, chất thải lốp ô tô, chất thải từ phá dỡ tàu biển…
Mặc dù đã có những thành công nhất định nhưng vì những lý do khác nhau nên hoạt động quản lý chất thải ở Việt Nam vẫn còn những hạn chế cần khắc phục nhằm đáp ứng những đòi hỏi từ việc thực thi Công ước Basel. Việc kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu" chưa chặt chẽ. Tính thiếu chặt chẽ trong hoạt động kiểm soát hành vi nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất thể hiện ngay trong sự quy định của pháp luật về trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước; chưa bảo đảm việc thu gom và xử lý chất thải phù hợp với môi trường, năng lực xử lý chất thải độc hại nguy hiểm còn thấp.
Để bảo đảm việc thực thi Công ước Basel và bảo vệ môi trường trước những ảnh hưởng của chất thải, chúng ta cần xem xét và thực thi những giải pháp sau: Rà soát các quy định hiện hành về quản lý chất thải qua đó phát hiện và sửa đổi những quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không phù hợp với Công ước Basel; cần xây dựng cơ chế phối hợp hoạt động kiểm soát hành vi nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm"; cần có các biện pháp nhằm tăng cường năng lực thực thi pháp luật của cơ quan hải quan trong hoạt động kiểm soát hành vi nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm"…
Có thể thấy rằng, thông qua việc tham gia ký kết và thực thi Công ước Basel, hoạt động quản lý chất thải của Việt Nam đã có những thành công nhất định. Đó là, chúng ta đã có một hệ thống pháp luật về quản lý chất thải và hoạt động quản lý chất thải từng bước được cải thiện. Tuy nhiên, do điều kiện về kinh tế, xã hội, quản lý..., hoạt động quản lý chất thải của Việt Nam còn chưa đáp ứng được đầy đủ những yêu cầu của Công ước Basel và yêu cầu bảo vệ môi trường trước những ảnh hưởng của chất thải. Nhà nước cần phải tăng cường hơn nữa năng lực về thể chế, quản lý, tài chính... cho công tác quản lý chất thải mới có thể đáp ứng các yêu cầu của Công ước.
* Trong việc thực thi Công ước MARPOL 73/78, Việt Nam đã ban hành các tiêu chuẩn nhằm ngăn ngừa ô nhiễm biển từ tàu phù hợp với yêu cầu của Công ước. Các tàu biển của Việt Nam chỉ được cấp giấy chứng nhận khi có đủ các điều kiện an toàn kỹ thuật theo quy định của quốc gia và công ước. Việc kiểm tra, giám sát định kỳ các cơ sở đóng tàu và các đối tượng kiểm tra khác cũng có nhiều sửa đổi để theo kịp Công ước. Tuy nhiên, do điều kiện trang thiết bị, cơ sở vật chất kỹ thuật của các cảng biển, các đội tàu của Việt Nam còn yếu, lại chưa có sự quan tâm, đầu tư thích đáng nên chưa đáp ứng được các yêu cầu, tiêu chuẩn của Công ước như: nhiều cảng biển của ta vẫn chưa có hệ thống tiếp nhận, xử lý các chất thải từ tàu…
Khóa họp thứ 63 của MEPC thuộc IMO đã được tiến hành từ ngày 27/02 đến ngày 02/3/2012, tại trụ sở của IMO (thủ đô Luân Đôn, Vương quốc Anh). Trong khóa họp này, MEPC đã nhất trí thông qua sửa đổi, bổ sung đối với Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu gây ra năm 1973 (MARPOL). MEPC đã thông qua sửa đổi, bổ sung đối với Phụ lục I, II, IV, V và VI của Công ước MARPOL, nhằm mục đích giúp cho các quốc đảo nhỏ đang phát triển có thể tuân thủ các quy định đối với quốc gia có cảng liên quan đến việc cung cấp các phương tiện tiếp nhận các loại chất thải từ tàu thông qua các bố trí mang tính khu vực. Các thành viên tham gia phải xây dựng một Kế hoạch về các phương tiện tiếp nhận của khu vực và phải cung cấp các thông số của các Trung tâm tiếp nhận chất thải từ tàu của khu vực được nhận biết, cũng như thông số của các cảng thuộc phạm vi của phương tiện tiếp nhận. Sửa đổi, bổ sung này dự kiến sẽ có hiệu lực từ ngày 01/8/2013.
Do đó, đối với các phần phụ lục mà Việt Nam đã phê chuẩn thì trong thời gian tới Việt Nam phải tiếp tục rà soát các quy định pháp luật của mình để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Công ước, đảm bảo cho Công ước MARPOL được thực thi có hiệu quả tại Việt Nam.
Ngoài việc thực thi các công ước trên thì Việt Nam cần nỗ lực thực thi tốt các công ước khác. Nhưng nhìn chung việc thực hiện các cam kết của Việt Nam còn chậm, hiệu quả thấp. Vấn đề bảo vệ môi trường biển và việc thực thi, nội luật hóa các công ước quốc tế về lĩnh vực này mới thực sự được quan tâm vài năm trở lại đây. Do đó, trong thời gian tới hi vọng Việt Nam sẽ có nhiều giải pháp hữu hiệu để các cam kết quốc tế sớm được thực thi, qua đó góp phần đẩy lùi vấn đề ô nhiễm, môi trường biển Việt Nam sẽ được giữ gìn và bảo vệ tốt hơn.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Các quy định của pháp luật Việt Nam và các công ước quốc tế về vấn đề bảo vệ môi trường biển đã đánh dấu một bước phát triển quan trọng trong hệ thống pháp luật môi trường biển Việt Nam nói riêng và hệ thống pháp luật môi trường nói chung.
Pháp luật về bảo vệ môi trường biển gồm những nội dung cơ bản là: bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên biển; kiểm soát, xử lý ô nhiễm môi trường biển và phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường trên biển. Ngoài ra, pháp luật bảo vệ môi trường biển còn có các quy định về nguyên tắc bảo vệ môi trường và hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước được hình thành để bảo