Để hiểu được các đặc thù của từng quốc gia trong công tác hỗ trợ xó hội ở chõu Âu, chỳng ta cú thể dựa vào cỏc nhõn tố sau để phân biệt: Cách thức chia sẻ trách nhiệm giữa Nhà nước và các tác nhân khác trong xó hội, cỏch xỏc định về mặt hành chính những đối tượng cần hỗ trợ, lôgíc chủ đạo các biện pháp hỗ trợ và sau cùng là phương thức hỗ trợ. Trên thực tế bốn nhân tố này trả lời cho bốn câu hỏi: Ai là người phải trợ giúp? Ai phải được trợ giúp? Hỗ trợ dựa trên nguyên tắc nào? Bằng những phương tiện gỡ?
Chia sẻ trách nhiệm: Sự chia sẻ trỏch nhiệm trong cụng tỏc hỗ trợ xó hội giữa Nhà nước và các tác nhân khác trong xó hội, đặc biệt là các địa phương và đoàn thể, phụ thuộc vào truyền thống lịch sử, về chính sách hỗ trợ của Nhà nước mỗi quốc gia. Vỡ vậy công tác hành chính của hoạt động trợ giúp ở châu Âu rất khác nhau. Một số nhà nước đóng vai trũ chớnh, mọi sỏng kiến đều nằm dưới sự chỉ đạo của Nhà nước, một số nước thỡ nhõn tố chớnh lại là nhõn tố xó phường. Sau cùng là sự chia sẻ trách nhiệm giữa Nhà nước và các tổ chức phi lợi nhuận.
Cách thức xác định "đối tượng cần trợ giúp": Xác định quyền được hưởng trợ cấp xó hội cú nghĩa là xỏc định về mặt hành chính những đối tượng thuộc diện hưởng trợ cấp xó hội, cú hai quan niệm trỏi ngược nhau. Quan niệm thứ nhất dựa trên cách xác định một cách đồng nhất không phân loại các đối tượng cần trợ giúp, theo một tiêu chí mà các thiết chế và toàn thể xó hội cho là hợp lý nhất. Tiờu chớ cổ điển nhất là tiêu chí về tài chính. Quan niệm thứ hai dựa trên sự đánh giá những rủi ro mà một số bộ phận dân cư gặp phải. Quan niệm này không coi những người dân nghèo là một tổng thể thống nhất, mà coi đó là tập hợp nhiều tầng lớp xó hội cú hoàn cảnh khú khăn, đáng được hưởng một sự hỗ trợ dưới hỡnh thức thu nhập tối thiểu.
Lôgíc xác định biện pháp hỗ trợ: Để xác định quyền được hưởng hỗ trợ, trước tiên cần xác định những trợ giúp mà các đối tượng thuộc diện nghèo khổ mong muốn nhận được. Có hai cách tiếp cận, cách thứ nhất dựa theo lôgíc nhu cầu, theo đó mục tiêu đặt ra là phải bảo đảm cuộc sống tối thiểu cho những người nghèo khổ nhất trên cơ sở cung cấp cho họ những phương tiện để thỏa món những nhu cầu thiết yếu (lương thực, thực phẩm, nhà ở...) Cách tiếp cận thứ hai lại xuất phát từ lôgíc địa vị xó hội, mục tiờu đặt ra là giúp đỡ người nghèo nhất trên danh nghĩa công bằng xó hội và nghĩa vụ của chớnh quyền địa phương đối với đối tượng cần trợ giúp nhưng không làm thay đổi căn bản cơ cấu xó hội hiện nay. Địa vị này phải được xác định trên cơ sở đối chiếu với những địa vị khác trong xó hội, đặc biệt phải thấp hơn so với những người lao động có mức thu nhập thấp nhất. Các nước châu Âu áp dụng chính sách thu nhập tối thiểu đều ít nhiều chịu ảnh hưởng một trong hai cách tiếp cận trên.
Phương thức hỗ trợ: Có hai phương thức hỗ trợ, phương thức thứ nhất là hỗ trợ mang tính hành chính: có nghĩa là bên hỗ trợ dù là một tổ chức hay một cá nhân, áp dụng một cách máy móc theo đúng những gỡ mà phỏp luật quy định chứ không xem xét từng trường hợp cụ thể. Phương pháp này luôn đưa ra một giải phỏp rừ ràng và ngay lập tức. Phương thức hỗ trợ thứ hai được hỡnh thành trờn cơ sở xem xét từng đối tượng cụ thể và đưa ra giải pháp phù hợp nhất trên cơ sở đánh giá mức độ cần thiết của yêu cầu trợ giúp, đây là phương thức hỗ trợ theo từng đối tượng. Trong trường hợp này nhân viên bảo trợ xó hội phải
đánh giá hoàn cảnh sống của từng đối tượng, để làm được như vậy thỡ họ phải cú năng lực chuyên môn cao hơn so với cách hỗ trợ mang tính chất hành chính thuần túy.
Nói tóm lại, những đặc thù của quan hệ trợ giúp xó hội được thể hiện thông qua bốn cặp quan niệm trái ngược nhau: 1) tập trung - phi tập trung; 2) phương pháp tiếp cận đồng nhất - phân loại đối tượng; 3) lôgíc nhu cầu -lôgíc địa vị; 4) hỗ trợ hành chính - hỗ trợ theo từng đối tượng. Những nhân tố khác biệt này sẽ là cơ sở để chúng ta có thể phân loại các mô hỡnh XĐGN.
* Ba mụ hỡnh xúa đói giảm nghèo
Ba mụ hỡnh XĐGN mà châu Âu thường dùng đó là: Hỗ trợ tập trung, hỗ trợ thỏa thuận và hỗ trợ phân cấp về địa phương.
Bảng 1.4: Các nguyên tắc xác định mô hỡnh xúa đói giảm nghèo
Mụ hỡnh Tác nhân chịu trách nhiệm chính Phương pháp xác định đối tượng Lôgíc xác định biện pháp hỗ trợ Phương thức hỗ trợ Hỗ trợ tập trung Nhà nước Đồng nhất
không phân loại hay phân loại
đối tượng
Lôgíc nhu cầu hay địa vị xó hội Hỗ trợ hành chính Hỗ trợ thỏa thuận Chia sẻ giữa nhà nước, địa phương và các đoàn thể Đồng nhất không phân loại
Lôgíc nhu cầu Hỗ trợ từng đối tượng
Hỗ trợ địa phương
Địa phương Phân loại
đối tượng
Lôgíc địa vị Hỗ trợ
hành chính
Hỗ trợ tập trung: Mụ hỡnh hỗ trợ này dựa trờn nguyên lý quyền lực. Trỏch nhiệm hỗ trợ chủ yếu do Nhà nước gánh vác, dù rằng Nhà nước có thể sử dụng các cơ cấu chính quyền địa phương hay các đoàn thể để thực hiện một số chính sách hay nhiệm vụ cụ thể nào đó. Người ta có thể xác định đối tượng cần trợ giúp một cách đồng nhất, không phân loại, hoặc có thể phân loại các đối tượng này. Các biện pháp hỗ trợ có thể xác định theo lôgíc nhu cầu hay địa vị. Tuy nhiên, không thể phối hợp các phương pháp xác định này một cách bất kỳ. Phương pháp xác định đối tượng trợ giúp một cách đồng nhất tỏ ra thích hợp với lôgíc nhu cầu hơn, trong khi phương pháp phân tích đối tượng nghèo lại phù hợp với lôgíc địa vị hơn. Tuy nhiên mô hỡnh này chỉ ỏp dụng phương thức hỗ trợ mang tính hành chính, thể hiện quyền lực của Nhà nước và nguyên tắc vận hành của nó.
Hai nước có chính sách đấu tranh chống đói nghèo rất khác nhau nhưng đều thuộc mô hỡnh hỗ trợ tập trung này là Anh và Phỏp.
Hỗ trợ thỏa thuận: Mụ hỡnh này quy định sự chia sẻ trách nhiệm giữa nhiều tổ chức khác nhau trong công tác XĐGN, nhà nước không nắm vai trũ chủ đạo và như vậy người ta không trông đợi nhiều ở nhà nước như mô hỡnh trước. Hệ thống phân chia trách nhiệm này thường được áp dụng tại các nước theo chế độ liên bang, trong đó các bang có quyền độc lập hơn về việc áp dụng các chính sách xó hội. Trong mụ hỡnh này, đối tượng cần hỗ trợ thường được xác định một cách đồng nhất không phân loại. Chúng ta không thể dễ dàng thực hiện phân cấp quản lý đối với một hệ thống phân loại các đối tượng người nghèo, vỡ như vậy các thủ tục hành chính, từ việc được xét duyệt quyền được hưởng trợ cấp đến công tác quản lý trợ cấp, sẽ trở nờn rất phức tạp. Biện phỏp hỗ trợ dựa trờn lụgớc nhu cầu. Chỉ cần quy định một đạo luật duy nhất có hiệu lực trên toàn quốc rằng những người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn có quyền được địa phương hỗ trợ phương tiện để đáp ứng nhu cầu cơ bản của cuộc sống, công tác thi hành luật được giao cho các địa phương, họ có thể có những đóng góp bổ sung nếu thấy cần thiết. Phương thức hỗ trợ người nghèo trong mô hỡnh này là phương thức hỗ trợ theo từng đối tượng.
Đức là nước gần với mô hỡnh hỗ trợ thỏa thuận nhất, sau đó là các nước Bỉ, Hà lan.
Hỗ trợ địa phương: Khỏc với hai mụ hỡnh trước, mô hỡnh hỗ trợ người nghèo do địa phương quản lý khụng cú sự can thiệp trực tiếp hay giỏn tiếp của nhà nước. Hoạt động hỗ trợ xó hội cho những người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương, mà cụ thể ở đây là chính quyền cấp xó, chớnh quyền địa phương có thể tự do phát huy sáng kiến riêng để giải quyết đói nghèo vỡ vậy cú rất nhiều cỏc phương thức hỗ trợ khác nhau và cũng vỡ thế mà nảy sinh tỡnh trạng bất bỡnh đẳng giữa các địa phương trong một quốc gia. Trong mô hỡnh này phương pháp xác định đối tượng thường là phương pháp phân loại, bởi vỡ chớnh quyền cấp xó hầu như không đủ khả năng để giải quyết vấn đề nghèo đói cho tất cả các đối tượng theo tiêu chí chung. Chính vỡ vậy mà một số người nằm trong diện đói nghèo nhưng không được hưởng trợ cấp. Một mụ hỡnh kiểm soỏt đói nghèo như vậy rất có thể đưa đến hậu quả là người ta sử dụng nó để đầu cơ ảnh hưởng chính trị.
Các nước Nam Âu đặc biệt là Tây Ban Nha là những nước gần với mô hỡnh hỗ trợ này.
* Bài học kinh nghiệm rút ra từ nghiên cứu những mô hỡnh trờn
Mụ hỡnh và những chớnh sỏch XĐGN của các nước châu Âu là những bài học vô cùng quý giỏ cho cỏc nước đang phát triển. Tuy nhiên khó có thể đem một mô hỡnh thống nhất nào đó mà áp dụng cho tất cả các nước vỡ những lý do kinh tế, chớnh trị, văn hóa, xó hội khỏc nhau. Trờn thực tế những năm qua, với sự giúp đỡ của Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ quốc tế thỡ cỏc nước đang phát triển cũng đó dựa một cỏch khụng chớnh thức vào những mụ hỡnh của chõu Âu và cũng đem lại một số kết quả khả quan. Với các nguyên tắc cú sẵn thỡ cỏc nước đang phát triển có thể kết hợp thành rất nhiều mô hỡnh XĐGN chứ không chỉ 3 mô hỡnh như của châu Âu, nhưng bằng cách nào thỡ cũng cần phải trả lời tốt 4 cõu hỏi sau.
"Ai là người giúp đỡ?", thực tế hiện nay chúng ta thấy rằng XĐGN là vấn đề toàn cầu, vỡ vậy nhiệm vụ chớnh vẫn phải là của Nhà nước cho dù có kết hợp sự chia sẻ trách
nhiệm, như vậy chính sách XĐGN mới có sự thống nhất trên toàn quốc và công bằng với mọi đối tượng được hưởng.
"Ai cần được giúp đỡ?", bằng mọi cách phải xác định được chính xác những đối tượng nào cần được giúp đỡ, tuy nhiên phạm vi đối tượng được hưởng chính sách XĐGN rộng hay hẹp lại phụ thuộc rất nhiều vào thể chế chính trị và điều kiện kinh tế của mỗi nước.
"Nguyên tắc trợ giúp?", Các nước châu Âu đó sử dụng hai nguyên tắc, lôgíc nhu cầu và lôgíc địa vị. Một đất nước có nền kinh tế vững mạnh thỡ trợ cấp theo lụgớc nhu cầu là tốt nhất, nhưng cách này có nhược điểm làm cho người nghèo luôn có tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào sự trợ cấp của Nhà nước, nên thường thỡ cỏc nước vẫn dùng phương pháp lôgíc địa vị.
"Phương thức hỗ trợ?", các nước châu Âu sử dụng hai phương thức, hỗ trợ hành chính và hỗ trợ từng đối tượng. Hầu hết các nước áp dụng theo phương pháp hành chính, áp dụng một cách máy móc những gỡ đó được pháp luật quy định, cho dù đó có thể là cách làm rất quan liêu, nhiều khi lóng phớ, sai mục đích đầu tư, không phù hợp nguyện vọng của người cần trợ cấp. Phương pháp từng đối tượng sẽ rất khó khăn cho đội ngũ làm công tác trợ cấp, nếu không có sự quản lý tốt sẽ dẫn đến tỡnh trạng chuyờn quyền và lợi dụng cụng tỏc này cho mục đích đầu cơ chính trị ở cấp nhà nước cũng như địa phương.
XĐGN ở Việt Nam hiện nay, thực chất vẫn chưa xây dựng được một mô hỡnh nào thật rừ ràng, khụng hoàn toàn ỏp dụng một mụ hỡnh nào của chõu Âu, mà nú là sự kết hợp của hai mụ hỡnh hỗ trợ tập chung và hỗ trợ thỏa thuận. Tỏc nhõn chịu trỏch nhiệm chớnh là Nhà nước, nhưng vẫn có sự chia sẻ giữa Nhà nước, các địa phương và đoàn thể, chẳng hạn như Thành phố Hồ Chí Minh ngoài chuẩn nghèo chung vẫn xây dựng một chuẩn nghèo và biện pháp hỗ trợ nghèo riêng của thành phố; Phương pháp xác định đối tượng chủ yếu là đồng nhất không phân loại; Biện pháp hỗ trợ theo hướng lôgíc nhu cầu nhưng trên thực tế không thể đáp ứng được như mong muốn nên biện phỏp này phải cũn rất lõu nữa mới cú thể đạt được đúng với ý nghĩa của nú; Phương thức hỗ trợ dùng phương pháp hành chính là phù hợp trong hoàn cảnh hiện nay.
Chỉ khi nào chúng ta xác định được chính xác mô hỡnh XĐGN của mỡnh thỡ sau đó mới có thể áp dụng được tốt những kinh nghiệm hay mà một số nước có hoàn cảnh giống chúng ta đó trải qua, vớ dụ những kinh nghiệm như: XĐGN nhờ vào sự phát triển nhanh chóng và bền vững của nền kinh tế và việc trải đều những lợi ích do tăng trưởng kinh tế mang lại cho mọi thành viờn trong xó hội của Nhật, Đài Loan, Hàn Quốc, Hồng Kông, Singapo áp dụng rất thành công trong những thập niên qua. Hoặc XĐGN với những kinh nghiệm của Trung Quốc: Thực hiện phương châm tạo điều kiện cho các khu vực nghèo đói có khả năng phát triển, hay núi một cỏch hỡnh ảnh là giỳp họ "tạo ra mỏu mới" chứ khụng phải liờn tục "tiếp mỏu" cho họ; Hoặc chớnh sỏch khuyến khớch, giao nhiệm vụ cỏc địa phương giàu phải giúp đỡ các địa phương nghèo. Đó là những mô hỡnh, những kinh nghiệm XĐGN rất đáng quý với công cuộc XĐGN của Việt Nam.