2.4.1. Trước khi cú Luật Đất đai năm 1993
Quỏ trỡnh hỡnh thành cỏc triều đại phong kiến, trong mỗi kiểu Nhà nước, tuỳ theo tỡnh hỡnh kinh tế, chớnh trị, xó hội và những đặc điểm truyền thống, huyết thống, tập tục…mà cỏc hỡnh thức sở hữu đất đai luụn được giai cấp thống trị chỳ trọng. Ngay từ thời kỳ phỏt triển Nhà nước trung ương tập quyền đến thời Nguyễn, chớnh sỏch bồi thường cho người bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đó được xỏc lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường cho ruộng đất canh tỏc, đất ở khụng được quan tõm nhiều so với cỏc loại đất khỏc. Hỡnh thức bồi thường chủ yếu bằng tiền, mức bồi thường được quy định chặt chẽ, tương xứng với những thiệt hại của người bị thu hồi đất.
Khi thực dõn Phỏp xõm lược nước ta, chỳng thực hiện chớnh sỏch lập đồn điền, ban hành một số Hiệp ước, Nghị định (Hiệp ước Patenụtre 1884, Nghị định 07 thỏng 7 năm 1888 của Toàn quyền Richaud, Nghị định của toàn quyền Đụng Dương ngày 13 thỏng chạp năm 1913…) bất bỡnh đẳng để chiếm hữu đất đai và khai thỏc tài nguyờn của đất nước ta [25].
Sau cỏch mạng thỏng 8/1945, Hiến phỏp đầu tiờn của nước Việt Nam dõn chủ cộng hoà (1946) chỉ rừ: "Nhiệm vụ của dõn tộc ta trong giai đoạn này là nhằm bảo tồn lónh thổ giành độc lập hồn tồn và kiến thiết quốc gia trờn nền tảng dõn chủ...". Với mục tiờu người cày cú ruộng, ngày 04 thỏng 12 năm 1953, Luật cải cỏch ruộng đất ra đời nhằm thủ tiờu
quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dõn Phỏp và tay sai bỏn nước ở Việt Nam, xúa bỏ chế độ phong kiến về chiếm hữu ruộng đất, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nụng dõn, đồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng. Cuộc cải cỏch ruộng đất hoàn thành, nụng dõn cú quyền sở hữu ruộng đất được chia cấp.
Ngay sau khi hoà bỡnh được lập lại ở miền Bắc (1954), Đảng và Nhà nước đó khẳng định con đường tất yếu của cỏch mạng Việt Nam là xõy dựng chủ nghĩa xó hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phúng miền Nam. Để đỏp ứng nhiệm vụ xõy dựng đất nước trong giai đoạn cỏch mạng mới, ngày 14 thỏng 4 năm 1959, Hội đồng Chớnh phủ (nay là Chớnh phủ) đó ban hành Nghị định 151/TTg quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất. Đõy cú thể coi là văn bản phỏp quy đầu tiờn liờn quan tới bồi thường và TĐC bắt buộc ở Việt Nam. Tiếp sau đú, Liờn Bộ Ủy ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành Thụng tư Liờn bộ số 1424/TTLB ngày 06 thỏng 7 năm 1959 hướng dẫn việc thi hành Nghị định 151/TTg với cỏc nguyờn tắc cơ bản như phải đảm bảo kịp thời và đủ diện tớch cần thiết cho xõy dựng, đồng thời chiếu cố đỳng mức quyền lợi và đời sống của người cú ruộng đất; những người cú ruộng đất bị trưng dụng được bồi thường và trong trường hợp cần thiết được giỳp giải quyết cụng ăn việc làm; chỉ được trưng dụng số ruộng đất thật cần thiết, khụng được trưng dụng thừa, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy trồng trọt; hết sức trỏnh những nơi dõn cư đụng đỳc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, chựa, đền; những người cú ruộng đất trưng dụng cần được bỏo trước một thời gian là hai thỏng để kịp di chuyển.
Khi trưng dụng ruộng đất, Nhà nước xỏc định, cỏch bồi thường tốt nhất là vận động nụng dõn điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp khụng làm được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng tiền từ 1 - 4 năm sản lượng thường niờn của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhõn dõn cao hay thấp, ruộng đất ớt hay nhiều, tốt hay xấu mà định. Cú thể núi, Nghị định số
151/TTg ra đời phần nào đỏp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những năm 1960. Tuy nhiờn, Nghị định này chưa cú quy định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa cỏc bờn.
Ngày 11 thỏng 01 năm 1970, Thủ tướng Chớnh phủ ban hành Thụng tư 1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cõy cối lưu niờn, cỏc hoa màu cho nhõn dõn ở những vựng xõy dựng kinh tế, mở rộng thành phố. Nguyờn tắc bồi thường theo quy định của Thụng tư 1972/TTg là phải bảo đảm thoả đỏng quyền lợi kinh tế của cỏc hợp tỏc xó và của nhõn dõn, nhưng cũng khụng vỡ thiờn lệch về phớa nhõn dõn mà Nhà nước phải bồi thường quỏ.
Về thể thức bồi thường, trước hết là cỏc ngành, cỏc cơ quan xõy dựng phải đến liờn hệ với chớnh quyền cỏc cấp để tiến hành thương lượng với nhõn dõn, căn cứ vào tài sản hiện cú hoặc hoa màu, cụng sức bỏ ra khai phỏ và phõn loại đất đai của địa phương mà định giỏ bồi thường cho phự hợp.
Mặc dự chớnh sỏch bồi thường về đất chưa được quy định trong luật và thể chế thành một chớnh sỏch đầy đủ, song quy định về bồi thường khi nhà nước trưng dụng đất tại Thụng tư 1792/TTg đó cú sự thay đổi so với Nghị định 151/TTg, từ “chiếu cố đỳng mức quyền lợi và đời sống của những người cú ruộng đất bị trưng dụng” trước đõy sang “đảm bảo thỏa đỏng quyền lợi kinh tế của HTX và của nhõn dõn”, đồng thời những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đõy chỉ cú tớnh nguyờn tắc thỡ đến Thụng tư số 1792-TTg đó được quy định cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cõy lõu năm, hoa màu trờn đất.
Sau khi giải phúng miền Nam, để đỏp ứng yờu cầu của giai đoạn cỏch mạng mới, Hiến phỏp năm 1980 ra đời, bước đầu tạo ra sự đổi mới về nhận thức cũng như phương thức quản lý kinh tế. Điều 19 của Hiến phỏp khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dõn, nhưng sự phỏt triển kinh tế vẫn dựa trờn cơ sở chế độ bao cấp. Về đất đai, phỏp luật khụng quy
định đất cú giỏ và khụng cho phộp đất đai tham gia chuyển dịch dõn sự (điều này thể hiện trong Quyết định số 201/CP ngày 01 thỏng 7 năm 1980 của Hội đồng Chớnh phủ). Khi cú nhu cầu sử dụng đất, Nhà nước sẽ cấp đất và khụng thu tiền sử dụng đất, cần bao nhiờu, Nhà nước cấp bấy nhiờu, quan hệ đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất đơn thuần chỉ là quan hệ “giao - thu”.
Luật đất đai 1988 ra đời dựa trờn quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho cỏc mục đớch cụng cộng, người sử dụng đất khụng được Nhà nước bồi thường bằng đất, chỉ được bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu cú trờn diện tớch đất bị thu hồi.
Ngày 31 thỏng 5 năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 186/HĐBT về bồi thường thiệt hại đất nụng nghiệp, đất cú rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đớch khỏc. Theo quy định của Nghị định số 186/HĐBT thỡ mọi tổ chức, cỏ nhõn được giao đất nụng nghiệp, đất cú rừng để sử dụng vào mục đớch khỏc phải bồi thường thiệt hại về đất nụng nghiệp, đất cú rừng cho Nhà nước. Khoản tiền bồi thường thiệt hại về đất nụng nghiệp, đất cú rừng mà người được Nhà nước giao đất phải nộp được điều tiết về ngõn sỏch Trung ương 30%, cũn lại 70% thuộc ngõn sỏch địa phương để sử dụng vào việc khai hoang, phục hoỏ, cải tạo đất nụng nghiệp và định canh, định cư cho nhõn dõn vựng bị lấy đất. Người cú đất bị thu hồi chỉ được bồi thường thiệt hại tài sản trờn đất, trong lũng đất. Nếu Nhà nước thu hồi vào đất làm nhà ở, việc bồi thường thiệt hại về đất khụng được đặt ra và người bị thu hồi đất làm nhà ở sẽ phải tự lo liệu.
Túm lại, do thời kỳ này đất đai chưa được thừa nhận là cú giỏ cho nờn cỏc chớnh sỏch bồi thường GPMB cũn cú nhiều hạn chế, thể hiện trong cỏch tớnh giỏ trị bồi thường, phương thức thực hiện. Tuy nhiờn, nhỡn nhận một cỏch cụng bằng thỡ những chớnh sỏch này cũng đó đúng vai trũ tớch cực trong việc GPMB để dành đất cho việc xõy dựng cỏc cụng trỡnh quan trọng trong hệ thống cơ sở hạ tầng ban đầu của đất nước.