Khi mở cửa và hội nhập quốc tế, Việt Nam và nhiều nước khác trên thế giới đều ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định về giới hạn sở hữu cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài tại các doanh nghiệp trong nước, trong đó có lĩnh vực tài chính ngân hàng. Việc quy định giới hạn sở hữu cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài tại ngân hàng trong nước là nhằm ngăn ngừa, hạn chế một cổ đông hoặc nhóm cổ đông nước ngoài có cùng chung lợi ích nắm giữ tỷ lệ lớn vốn cổ phần có quyền biểu quyết tại ngân hàng và thông qua cơ chế biểu quyết để thao túng hoạt động của ngân hàng theo ý đồ của riêng mình. Mục đích chính của việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài thông qua việc góp vốn, mua cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài tại các ngân hàng trong nước là nâng cao năng lực tài chính, năng lực quản trị, công nghệ và đa dạng hóa vốn sở hữu của các NHTM trong nước chứ không phải “tặng, cho” thị trường nội địa và toàn bộ NHTM trong nước cho nhà đầu tư nước ngoài. Do đó, tuỳ theo điều kiện và hoàn cảnh thực tế của mỗi nước mà các quốc gia có quyền chọn và quy định một tỷ lệ sở hữu cổ phần thích hợp của nhà đầu tư nước ngoài tại một NHTM trong nước.
Ngân hàng là loại hình doanh nghiệp đặc biệt nên việc khống chế tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài là cần thiết. Hiện nay, Nghị định số 69/2007/NĐ-CP ngày 20/4/2007 của Chính phủ (Nghị định số 69) về việc nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần của NHTM Việt Nam quy định sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài đối với NHTMCP tối đa là 30% thay vì cho phép nhà đầu tư nước ngoài được mua tối đa 49% như với các doanh nghiệp niêm yết khác.Theo quy định tại Nghị định số 69, tỷ lệ sở hữu cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài và người có liên quan tối đa bằng 30% vốn điều lệ của một ngân hàng, trong đó có tỷ lệ sở hữu cổ phần của cổ đông chiến lược nước ngoài không vượt quá 15% vốn điều lệ (trừ trường hợp được Thủ tướng Chính phủ cho phép, nhưng không vượt quá 20% vốn điều lệ), trong khi pháp luật Trung Quốc cho phép cổ đông nước ngoài sở hữu đến 20% số cổ phần của một ngân hàng trong nước nhưng tổng số cổ phần nắm giữ tối đa bằng 25% vốn điều lệ của một ngân hàng (Theo Luật sư Nguyễn Văn Phương - Tạp chí ngân hàng, số 18/2009).
Nghị định số 69 quy định về việc nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần của NHTM Việt Nam chưa niêm yết và tỷ lệ sở hữu cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài tại ngân hàng niêm yết. Ngày 29/11/2007, Ngân hàng Nhà nước ký ban hành Thông tư số 07/2007/TT-NHNN (Thông tư số 07) hướng dẫn thi hành một số nội dung Nghị định số 69, trong đó yêu cầu nhà đầu tư nước ngoài chưa phải là cổ đông của ngân hàng nhận chuyển nhượng cổ phần từ cổ đông của ngân hàng phải có sự chấp thuận của Ngân hàng Nhà nước. Thông tư số 07 quy định ngân hàng chưa niêm yết phải lập hồ sơ trình Ngân hàng Nhà nước xin chấp thuận việc mua bán/chuyển nhượng cổ phần giữa nhà đầu tư nước ngoài chưa phải là cổ đông của ngân hàng với cổ đông của mình. Hồ sơ phải có văn bản thỏa thuận về việc mua bán cổ phần giữa ngân hàng và nhà đầu tư nước ngoài chưa phải là cổ đông của ngân hàng (Điểm 5.9 khoản 5 Thông tư số 07/2007/TT-NHNN ngày 29/11/2007 của Ngân hàng Nhà nước).
Vì ngân hàng không phải là bên bán/chuyển nhượng cổ phần cho nhà đầu tư nước ngoài nên ngân hàng không thể có văn bản thỏa thuận về việc mua bán cổ phần với nhà đầu tư nước ngoài chưa phải là cổ đông để bổ sung vào hồ sơ trình Ngân hàng Nhà nước. Mặt khác, phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 69 chỉ áp dụng đối với việc mua bán/chuyển nhượng cổ phần giữa nhà đầu tư nước ngoài với ngân hàng chưa niêm yết, nhưng Thông tư số 07 lại hướng dẫn mở rộng phạm vi áp dụng đối với cả giao dịch mua bán/chuyển nhượng cổ phần giữa cổ đông của ngân hàng với nhà đầu tư nước ngoài chưa phải là cổ đông của ngân hàng. Trong khi Nghị định số 09 còn bỏ ngỏ tỷ lệ sở hữu cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài tại các ngân hàng chưa niêm yết (mới chỉ quy định mức sở hữu cổ phần tối đa của nhà đầu tư nước ngoài tại ngân hàng niêm yết thì Thông tư số 07 lại không hướng dẫn mức sở hữu cổ phần của một nhà đầu tư nước ngoài và các nhà đầu tư nước ngoài tại một ngân hàng chưa niêm yết. Do vậy, cơ sở về việc không chấp thuận giao dịch chuyển nhượng cổ phần giữa nhà đầu tư nước ngoài chưa phải là cổ đông của ngân hàng với cổ đông của ngân hàng vì vượt quá giới hạn sở hữu cổ phần cho phép (lý do không chấp thuận giao dịch chuyển nhượng cổ phần) là chưa rõ ràng.
Chính vì vậy, quy định nói trên của Thông tư số 07 không những không phù hợp với thực tế, bản chất của giao dịch mua bán/chuyển nhượng cổ phần giữa các bên mà còn thể hiện sự mâu thuẫn, thiếu nhất quán giữa các quy định của chính Thông tư số 07 và giữa quy định của Thông tư số 07 với quy định của Nghị định số 69. Cần có quy định thống nhất và cụ thể điều chỉnh, hướng dẫn về việc nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần của các NHTMCP ở Việt Nam chưa niêm yết và đã niêm yết để các ngân hàng có cơ sở thực hiện, cũng như có lộ trình, kế hoạch đối với nhóm cổ đông nước ngoài, lựa chọn cổ đông chiến lược nước ngoài khi đã niêm yết.