6. Kết cấu của đề tài
2.2.2. Tình hình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi thanh toán vốn đầu tư XDCB
2.2.2.1 Tình hình chung kiểm soát chi NSNN
a. Giai đoạn 1 từ năm 1990 đến 1996 (Trước khi có Luật Ngân sách Nhà nước)
Thời kỳ 1990 – 1996 cơ chế quản lý cấp phát NSNN vẫn đang áp dụng theo Nghị quyết 186/HĐBT ngày 27/11/1989 của Hội đồng Bộ trưởng có sửa đổi bổ sung tại Quyết định 168/HĐBT ngày 16/5/1992 - thời kỳ quản lý kinh tế theo cơ chế bao cấp, cơ chế kế hoạch hoá tập trung. Do vậy trong công tác quản lý và điều hành chi NSNN còn bộc lộ nhiều điểm bất hợp lý:
Thứ nhất, cơ quan Tài chính, Kho Bạc Nhà Nước thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Cơ quan tài chính ra lệnh cấp phát, KBNN thực hiện việc xuất quỹ theo lệnh của cơ quan Tài chính, đơn vị thụ hưởng thực việc chi tiêu. Do vậy, thực chất việc cấp phát NSNN qua KBNN là xuất quỹ NSNN. Cơ quan Tài chính chỉ căn cứ vào nhu cầu chi tiêu của cơ quan thụ hưởng NSNN để bố trí chi theo tổng số khoản chi, có phân chia theo một số danh mục dự án nhưng chỉ là hình thức. Việc điều chỉnh danh mục các dự án do các đơn vị tự thực hiện dẫn đến tình trạng cơ cấu các khoản chi cho các dự án thay đổi nhưng KBNN không xác định do việc kiểm tra, kiểm soát chứng từ chi của KBNN còn hạn chế. Hơn nữa trong thời kỳ này, cơ chế
63
đấu thầu chưa được triển khai thực hiện, và tình trạng sử dụng lãng phí, thất thoát NSNN còn tương đối phổ biến.
Thứ hai, trách nhiệm của đơn vị thụ hưởng NSNN chưa cao trong khâu phân bổ dự toán và quản lý chi cho có hiệu quả.
Thứ ba, trách nhiệm của cơ quan Tài chính, KBNN, đơn vị thụ hưởng chưa được phân định cụ thể, rõ ràng còn chồng chéo, xong lại bị phân tán chia cắt ở nhiều đầu mối: Kho Bạc Nhà Nước; cơ quan Tài chính; Ngân hàng Đầu tư phát triển. Vì vậy công tác kiểm tra, kiểm soát của cơ quan Kho Bạc Nhà Nước rất bị hạn chế.
Thứ tư, việc cấp phát NSNN bằng lệnh chi tiền sử dụng khá phổ biến ở hầu hết các cấp ngân sách, đặc biệt là ngân sách Địa phương. Trong trường hợp này, tiền của NSNN được chuyển thẳng vào tài khoản tiền gửi của đơn vị dự toán, tồn quỹ NSNN bị giảm trong khi đơn vị chưa sử dụng ngay số tiền đó. Một mặt, gây căng thẳng giả tạo cho NSNN. Mặt khác, KBNN rất khó khăn trong việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu của đơn vị.
Đứng trước tình hình đó, Chính phủ đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm cải thiện tình hình quản lý tài chính nói chung và quản lý chi đầu tư XDCB nói riêng như: thành lập cơ quan Bảo hiểm xã hội, để từng bước tách quỹ Bảo hiểm xã hội ra khỏi sự bao cấp của NSNN; thành lập hệ thống Tổng cục Đầu tư phát triển trực thuộc Bộ Tài chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý, cấp phát vốn NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản; thành lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước trực thuộc Chính phủ để kiểm tra lại việc quản lý và điều hành NSNN, chấp hành kỷ luật tài chính của các Bộ ngành, địa phương và các doanh nghiệp Nhà nước. Đặc biệt trong cuối giai đoạn này, nhận thức vị trí, vai trò của hệ thống KBNN trong việc kiểm tra, giám sát các khoản chi tiêu NSNN. Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định 861/TTg ngày 30/12/1995 nhấn mạnh vai trò kiểm soát chi NSNN qua Kho Bạc Nhà Nước.
Thông qua hàng loạt các biện pháp trên, công tác quản lý chi nói chung và kiểm soát chi của KBNN nói riêng đã từng bước được cải thiện. Tuy nhiên đây chỉ mới là những biện pháp mang tính tình thế, chưa giải quyết vấn đề một cách toàn diện và căn bản. Thực tế này đòi hỏi phải có một khung pháp lý điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực
64
tài chính một cách đồng bộ và phù hợp với thực tiễn của sự phát triển kinh tế – xã hội trong thời kỳ mới.
b. Giai đoạn từ năm 1997 đến 2003 (Từ khi có Luật Ngân sách)
Kỳ thứ 9 Quốc hội khoá IX ngày 20/03/1996 đã thông qua Luật Ngân sách Nhà nước. Kể từ năm 1945, đây là lần đầu tiên Việt Nam có một bộ Luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong lĩnh vực NSNN. Luật này quy định về việc phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN, phân định trách nhiệm, quyền hạn của các Bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý và điều hành NSNN.
Trong việc quản lý chi NSNN, luật NSNN đã quy định rõ ràng về các điều kiện để một khoản chi NSNN được thực hiện cũng như qui trình cấp phát kinh phí NSNN qua cơ quan tài chính và KBNN. Đồng thời với việc đổi mới cơ chế phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN theo Luật Ngân sách Nhà nước, các cơ chế khác cũng được triển khai một cách đồng bộ.
Có thể nói Luật NSNN đã tạo ra sự chuyển biến cơ bản về công tác quản lý quỹ NSNN từ khâu lập, duyệt, phân bổ, chấp hành quyết toán NSNN. Công tác kiểm tra giám sát quá trình thực hiện được tăng cường. KBNN đã từng bước đưa công tác kiểm tra, kiểm soát chi NSNN thành công cụ có hiệu quả, góp phần quan trọng trong việc quản lý và sử dụng các khoản chi của NSNN. Tuy nhiên, công tác kiểm soát chi NSNN cũng còn nhiều khó khăn và có những hạn chế nhất định. Trong giai đoạn này, quản lý chi NSNN đã do Bộ Tài chính thống nhất quản lý thông qua hệ thống KBNN, tuy nhiên vẫn còn có sự phân tán ra nhiều đầu mối trong nội bộ ngành Tài chính như vốn sự nghiệp kinh tế, vốn các chương trình mục tiêu dẫn đến tình trạng cắt khúc trong quản lý, làm hiệu quả sử dụng vốn và kiểm soát chi NSNN bị hạn chế.
c. Giai đoạn từ năm 2004 đến nay
Luật Ngân sách Nhà nước, Luật sửa đổi bổ sung đã được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đây được coi là hệ Luật quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính ở nước ta. Luật NSNN được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục những tồn tại của Luật NSNN năm 1996 với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu quả nền tài
65
chính quốc gia, tăng cường phân cấp nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng Ngân sách nhà nước.
Theo quy định của Luật NSNN quy trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và chặt chẽ. Tuy nhiên hiện nay các đơn vị dự toán chi đầu tư XDCB do chưa đủ thời gian để thảo luận các khoản chi và thường lập dự toán chậm so với tiến độ quy định, vì vậy để kịp thời gian các đơn vị dự toán đã xem nhẹ về các cân nhắc, tính toán dự toán làm ảnh hưởng đến chất lượng của công tác lập dự toán. Ngoài ra việc chấp hành dự toán chi đầu tư XDCB vẫn còn tồn tại đáng kể là: phần vượt dự toán ban đầu của các dự án được chấp nhận khá dễ dàng và chưa có những ràng buộc hạn chế phát sinh trong chi đầu tư XDCB. Thực tế chi đầu tư XDCB trên địa bàn có giai đoạn chạy theo mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, bố trí vốn cho các dự án mới, bố trí vốn dàn trải, ít quan tâm đến giải quyết các khoản nợ đọng trong đầu tư XDCB.
2.2.2.2 Tình hình thanh toán vốn đầu tư thời gian qua tại địa phương
Trong các năm qua công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua KBNN Khánh Hòa đã tuân thủ trình tự đầu tư và xây dựng, đáp ứng được việc thanh toán kịp thời các khoản chi cho các công trình dự án, đồng thời đảm bảo các khoản chi đúng thủ tục, đúng chế độ về XDCB, góp phần hạn chế lãng phí thất thoát, chi NSNN trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh.
Tuy nhiên xem xét thực tiễn thanh toán vốn đầu tư tại tỉnh Khánh Hòa qua các năm, các chuyên gia đánh giá vẫn còn một số tồn tại sau:
- Vì mục tiêu tăng trưởng nhanh nên công tác quy hoạch và chủ trương đầu tư đôi khi còn vội vàng, chưa xem xét hiệu qủa lâu dài của các dự án dẫn đến một số dự án hoàn thành nhưng không được sử dụng hiệu quả hoặc gặp nhiều vướng mắc khi triển khai. - Việc chấp hành chi ngân sách còn nhiều hạn chế trong khâu giải phóng mặt bằng, xây lắp công trình, dẫn đến nhiều trường hợp dư nợ tạm ứng lớn kéo dài, vượt thời gian quy định nhưng KBNN chưa có biện pháp tích cực để thu hồi tạm ứng đúng thời hạn.
- Công tác quyết toán ngân sách chưa được thực hiện nghiêm túc, triệt để dẫn đến nợ đọng vốn đầu tư XDCB hoàn thành lớn. Nhiều dự án đã hoàn thành nhưng không tất toán tài khoản được do các Chủ đầu tư chậm hoàn thành thủ tục quyết toán.
66
- Đội ngũ cán bộ KBNN còn thiếu và trình độ không đồng đều trong khi quản lý thanh toán vốn đầu tư là một lĩnh vực quản lý phức tạp và khối lượng công việc nhiều. Có lúc, có nơi còn có ý kiến khách hàng phàn nàn về thái độ phục vụ của một số cán bộ làm công tác kiểm soát chi.
2.2.3. Quản lý kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB qua KBNN Khánh Hòa +Quy trình quản lý kiểm soát vốn đầu tư:
KBNN Khánh Hòa thực hiện công tác kiểm soát chi vốn đầu tư theo Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư do Kho bạc Nhà nước ban hành. Trong những năm qua Quy trình được ban hành trên cơ sở các quy định về quản lý vốn đầu tư XDCB. Tuy nhiên cơ chế quản lý vốn đầu tư của nước ta thay đổi liên tục, các chế độ văn bản liên quan đến nhiều Bộ, nhiều ngành đan xen và đôi khi chồng chéo lên nhau. Để xây dựng một quy trình hoàn chỉnh trong bối cảnh như vậy là hết sức khó khăn. Quy trình không thể chi tiết hóa tất cả các trường hợp, đối tượng thanh toán cũng như đôi khi sửa đổi không kịp thời theo những thay đổi của cơ chế chính sách, gây khó khăn cán bộ quản lý vốn và khách hàng giao dịch.
Quy trình kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB hiện nay theo Quyết định số 282/QĐ- KBNN ngày 20/4/2012 của Kho bạc Nhà nước là một quá trình cải cách, đổi mới trong việc xây dựng một quy chuẩn chung nhất các loại vốn thanh toán.
Quy trình đã phân chia hồ sơ thanh toán theo các tiêu thức như sau:
- Theo tính chất loại vốn: Chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và đền bù tái định cư giải phóng mặt bằng.
- Theo tính chất thanh toán: Vốn tạm ứng và vốn thanh toán khối lượng hoàn thành.
Phương thức kiểm soát cũng được phân thành:
- Hợp đồng, công việc thanh toán 1 lần hoặc thanh toán lần cuối. - Hợp đồng, công việc thanh toán nhiều lần
Về thời gian quy định thanh toán, giải quyết chứng từ cũng phân theo tính chất thanh toán và phương thức kiểm soát.
67
Tuy đã được chỉnh sửa hoàn thiện nhưng việc luân chuyển chứng từ giữa các bộ phận và một số khoản chi trong quy trình cần được xem xét chỉnh sửa để sát thực tế, thủ tục đơn giản, dễ hiểu cho khách hàng và thuận tiện cho cán bộ kiểm soát.
(3) (6)
(2) (5)
(4)
(1) (Chuyển thanh toán)
Sơ đồ 2.2: Quy trình kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB
+ Chứng từ thanh toán:
Hiện nay để thanh toán vốn đầu tư XDCB tại hệ thống KBNN, Chủ đầu tư phải sử dụng các loại chứng từ sau:
- Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư - Giấy rút vốn đầu tư
- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng
Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư hiện nay là một bước cải cách rất lớn trong thủ tục thanh toán vốn đầu tư qua hệ thống KBNN. Trước đây Chủ đầu tư khi thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành phải lập mẫu Phiếu giá thanh toán khối lượng XDCB và khi tạm ứng phải lập Giấy đề nghị tạm ứng, trên cơ sở số vốn đã được KBNN chấp nhận Chủ đầu tư sẽ lập Giấy rút vốn đầu tư để thanh toán chuyển tiền cho nhà thầu. Đến nay chỉ còn sử
Lãnh đạo phụ trách KSC Lãnh đạo phụ trách Kế toán Trưởng phòng KSC Kế toán viên Trưởng phòng Kế toán Cán bộ KSC
68
dụng 1 mẫu Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư trong cả 2 trường hợp thanh toán và tạm ứng.
Tuy nhiên dù thanh toán hay tạm ứng Chủ đầu tư đều phải lập 2 loại chứng từ Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư và Giấy rút vốn đầu tư. Thực tế này đặt ra cần xem xét cải cách hơn nữa loại chứng từ này.
Ngoài ra, xuất phát từ việc thay đổi phương thức thông báo kế hoạch vốn cần xem xét đồng nhất thuật ngữ “rút vốn đầu tư” với thuật ngữ “rút dự toán”, như vậy sẽ đơn giản thủ tục cho đơn vị khi lập hồ sơ thanh toán tại KBNN. Các Chủ đầu tư khi lập chứng từ thanh toán vốn đầu tư XDCB chỉ sử dụng chung mẫu Giấy rút vốn dự toán như nguồn vốn chi thường xuyên thay cho lập riêng Giấy rút vốn đầu tư chỉ dùng cho nguồn vốn đầu tư XDCB.
+ Ứng dụng công nghệ thông tin
Cùng với chủ trương hiện đại hóa công việc, giảm thời gian tác nghiệp cho cán bộ, nâng cao tính chính xác kịp thời của thông tin. Kho bạc Khánh Hòa đã đưa vào triển khai ứng dụng thành công chương trình quản lý kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB trên mạng máy tính ĐTKB_LAN, cập nhật dữ liệu các dự án từ tháng 7/2003. Nhờ đó công tác quản lý, kiểm soát thanh toán VĐT vào nề nếp, dự án được theo dõi một cách khoa học, chặt chẽ hơn hạn chế bớt những sai sót có thể xảy ra so với quá trình theo dõi thủ công trước đây. Trong thời gian những năm đầu mới triển khai chương trình đã kết xuất được thông tin báo cáo giúp cho công tác thống kê, báo cáo tổng hợp kịp thời nhanh chóng hơn, giúp cho các cấp có thông tin đầy đủ chính xác phục vụ công tác chỉ đạo điều hành trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng.
Chương trình ĐTKB_LAN là chương trình được nâng cấp từ chương trình của KBNN Tây Ninh nhưng chưa được Kho bạc Nhà nước chú trọng nhiều vào việc đầu tư nâng cấp trong các năm qua nên đến nay chương trình không ổn định, gây khó khăn cho cán bộ kiểm soát chi và đặc biệt là chưa đồng bộ với chương trình kế toán. Ngoài ra các số liệu biểu mẫu báo cáo thường xuyên thay đổi nhưng chương trình không được chỉnh sửa kịp thời, không đáp ứng được yêu cầu công việc báo cáo thống kê. Mặc dù cán bộ tin học tại KBNN tỉnh Khánh Hòa cũng có nhiều cố gắng trong việc tham gia chỉnh sửa chương trình để tận dụng dữ liệu đáp ứng yêu cầu công việc của công tác kiểm soát thanh
69
toán vốn đầu tư. Tuy nhiên do chương trình được lập trên hệ điều hành cũ khi dữ liệu ngày càng lớn dẫn đến quá tải nên xảy ra nhiều lỗi hệ thống.