6. Kết cấu của đề tài
2.3.3. Những vướng mắc trong công tác kiểm soát chi vốn XDCB tại KBNN
Hòa
2.3.3.1 Những tồn tại vướng mắc a. Do yếu tố khách quan
Việc chi đầu tư xây dựng đã chiếm một phần đáng kể trong tổng chi NSNN mỗi năm, công tác kiểm soát chi bao giờ cũng gắn liền với các văn bản quy định vì các nội dung chi của thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách phải đảm bảo chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và dự toán được giao.
Tuy nhiên có thể nhận thấy trong thực tế, việc chi đầu tư cho XDCB vẫn chưa đạt được hiệu quả xứng đáng do trong quá trình thực hiện còn rất nhiều hạn chế:
- Vốn đầu tư từ nguồn vốn NSNN ngoài việc chấp hành Luật Ngân sách còn là đối tượng điều chỉnh bởi các Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và các văn bản dưới Luật. Các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu là văn bản dưới Luật, nhiều nội dung quy định chưa rõ ràng, thiếu các chế tài đủ mạnh. Nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, chắp vá, thiếu thống nhất, đồng bộ và không ổn định. Như vậy, việc ban hành các văn bản, quy định của Nhà nước và các văn bản dưới Luật của các Bộ ngành kịp thời, đồng bộ là môi trường thuận lợi cho công tác kiểm soát chi vốn đầu tư qua KBNN.
- Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng hiện nay chưa rõ ràng, cụ thể, chưa đề cao trách nhiệm các bộ, ngành và địa phương, nhất là về trách nhiệm cá nhân.
- Chưa quy định đầy đủ và chưa phân định rõ ràng quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình đầu tư xây dựng: giữa chủ đầu tư, người có thẩm quyền quyết định đầu tư, tổ chức tư vấn, nhà thầu, Ban quản lý dự án, các cơ quan chức năng trong những khâu cụ thể của quá trình quản lý đầu tư như: quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư (thiết kế, quản lý dự án, đấu thầu, thanh quyết toán vốn đầu tư, v.v).
- Các quy định trong quy chế về quản lý đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính về phân cấp, giao quyền, về bộ máy quản lý ở các cấp, về
79
quy trình, thủ tục, kỷ cương hành chính trong quản lý đầu tư xây dựng. Hiện tại, việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư triệt để, xong phân cấp quản lý về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch, thiết kế, dự toán, môi trường… còn nhiều bất cập, chưa tạo điều kiện chủ động cho các cấp, các nhà đầu tư.
b. Do yếu tố chủ quan
- Về phía các cơ quan quản lý
Để thực hiện một dự án đầu tư, chủ đầu tư phải thực hiện nhiều bước, nhiều giai đoạn, từ bước lập dự án đầu tư đến khi dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng. Trong đó việc tham gia của các ngành các cấp là rất quan trọng. Đối với công tác kiểm soát chi của KBNN, sự phối hợp chặt chẽ của các ngành và sự chỉ đạo của chính quyền các cấp trong việc tháo gỡ các vướng mắc về thủ tục của các dự án sẽ góp phần đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn cho dự án. Tại tỉnh Khánh Hòa các đơn vị Sở kế hoạch đầu tư, Sở Tài chính, Sở Xây dựng và Kho bạc Nhà nước chưa có quy chế phối hợp rõ ràng, định kỳ chưa có giao ban để cùng nắm bắt tình hình, trao đổi vướng mắc trong công tác quản lý đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh. Do vậy các ban ngành không hoàn toàn chủ động trong mọi việc nhằm giúp đơn vị tháo gỡ nhanh các vướng mắc trong quá trình thực hiện quản lý đầu tư XDCB. Thông thường khi có phát sinh các vấn đề cần giải quyết và có sự chỉ đạo của UBND Tỉnh, đơn vị được giao chủ trì mới tổ chức họp xem xét cùng đề xuất phương án giải quyết.
Do tính chất đặc thù của các dự án đầu tư: thời gian triển khai các thủ tục lập và trình duyệt hồ sơ, tổ chức giải phóng mặt bằng, tổ chức lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng…kéo dài trong các tháng đầu năm, các Chủ đầu tư thường tập trung hồ sơ thanh toán vào tháng 12 cuối năm và tháng 1 năm sau, dẫn đến tình trạng hồ sơ dồn dập được gửi đến Kho bạc gây quá tải cho cán bộ kiểm soát chi nên kết quả kiểm soát chất lượng chưa cao. Sở dĩ có tình trạng là do một phần nhiều dự án tiến độ triển khai chậm so với yêu cầu nhiệm vụ; bố trí vốn cho các dự án chưa đủ thủ tục; phân bổ vốn không đúng với cơ cấu, chương trình hỗ trợ được giao; các cơ quan tham mưu còn chần chừ, thiếu kiên quyết trong cắt giảm đầu tư công, khởi công dự án mới trái quy định…
Tình trạng bố trí vốn dàn trải, kém hiệu quả, các công trình diễn ra trì trệ, không hoàn thành đúng tiến độ. Tình trạng đầu tư dàn trải tích tụ nhiều năm chưa được khắc
80
phục gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư chưa cao.
Mặt khác các đơn vị quản lý Nhà nước chưa chú ý tới tính chuyên nghiệp hoá của tổ chức tư vấn trong quản lý đầu tư xây dựng phù hợp với hai hình thức quản lý dự án hiện hành; chưa chú ý đúng mức tới việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ tư vấn đầu tư và quản lý hoạt động tư vấn xây dựng; thiếu các quy định cụ thể về việc sử dụng tư vấn chuyên nghiệp trong các khâu chuẩn bị đầu tư, thẩm định, quản lý dự án, giám sát, đánh giá đầu tư; thiếu các quy định bảo đảm tính độc lập, khách quan, cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức tư vấn, nhà thầu trong việc tham gia vào quá trình đầu tư. Do vậy cũng chưa có những kiến nghị tham mưu cho UBND Tỉnh chính xác và hiệu quả trong các vần đề nêu trên.
- Về phía các Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án
Ngoài những vướng mắc do cơ chế chính sách về đầu tư XDCB, công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB cũng còn gặp khó khăn trong quá trình thực hiện do trình độ chưa đồng đều của các Chủ đầu tư cũng như của chính cán bộ làm công tác kiểm soát chi của KBNN Khánh Hòa.
Năng lực hoạt động của Chủ đầu tư được xem xét dưới góc độ am hiểu, nắm bắt các quy định về đầu tư XDCB là rất quan trọng, nó quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB. Hồ sơ thanh toán của các Chủ đầu tư khi đến thanh toán tại KBNN là sự thể hiện quá trình chấp hành các trình tự về đầu tư XDCB. Các trình tự, bước đi, các nội dung thực hiện trong XDCB là bắt buộc và nhất quán. Nếu không am hiểu, nắm bắt kịp thời các quy định về đầu tư, xây dựng thì rất khó khăn trong khâu giải ngân vốn, cán bộ làm nhiệm vụ kiểm soát chi tại KBNN phải hướng dẫn giải thích nhiều. Nếu bị từ chối các khoản chi không đúng hay các hồ sơ thiếu, sai trình tự đầu tư thì các Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án thường phản ứng khá gay gắt, gây chậm trễ trong công tác giải ngân vốn.
Việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật và pháp luật trong đầu tư xây dựng chưa nghiêm túc, còn buông lỏng trong quản lý. Nhiều cán bộ quản lý - điều hành thiếu trách nhiệm, kém phẩm chất, lợi dụng chức trách, nhiệm vụ để bớt xén, tham nhũng, gây thất thoát tiền của nhân dân, làm giảm chất lượng công trình., đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước.
81
Nhiều chủ đầu tư trong những tháng đầu năm chậm hoàn thiện thủ tục đầu tư, chưa tích cực nghiệm thu khối lượng thanh toán ngay từ đầu năm, chưa có biện pháp giải quyết dứt điểm các vướng mắc trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng khiến nhiều dự án bị chậm tiến độ. Một số nhà thầu hiện nay năng lực tài chính yếu, nợ ngân hàng lớn dẫn đến khi tạm ứng tiền của dự án về thì bị ngân hàng thu nợ, do đó đã ảnh hưởng đến việc tập trung các nguồn lực để đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án.
- Về phía Kho bạc Nhà nước
Công tác kiểm soát chi vốn đầu tư là một phần trong chức năng, nhiệm vụ kiểm soát chi của KBNN. Công tác kiểm soát chi của KBNN là xem xét việc thực hiện các dự án có thực hiện theo đúng các văn bản pháp quy của Nhà nước hay không? Vì vậy công tác xây dựng cơ chế kiểm soát chi vốn đầu tư cũng tuân thủ theo các văn bản về đầu tư xây dựng của Nhà nước. Đồng thời, việc cập nhật các văn bản chế độ về đầu tư xây dựng của cán bộ kiểm soát chi là vô cùng quan trọng. Không nắm bắt và am hiểu tường tận các vấn đề liên quan đến đầu tư XDCB sẽ gây ách tắc, cản trở đơn vị làm chậm tiến độ giải ngân và kiểm soát thiếu chặt chẽ, có trường hợp gây thất thoát lãng phí vốn NSNN. Điều đó đòi hỏi người cán bộ làm công tác kiểm soát chi cần phải am hiểu các kiến thức cơ bản về đầu tư xây dựng, nắm bắt chắc các quy định, quy trình thanh toán vốn đầu tư để áp dụng trong công việc, đồng thời có đủ khả năng để hướng dẫn khách hàng cụ thể, hiểu rõ chính xác nội dung chưa hợp lý. Đây cũng là một điểm cần khắc phục của KBNN Khánh Hòa, đặc biệt là đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi tại KBNN huyện. Kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB có tính đặc thù, phức tạp hơn kiểm soát chi thường xuyên, đây cũng là một lĩnh vực nhạy cảm, dễ xảy ra các vấn đề tiêu cực. Do vậy trong công việc này phẩm chất của cán bộ kiểm soát chi cần phải được đề cao, phải thường xuyên giáo dục rèn luyện để tránh xảy ra hiện tượng tiêu cực làm ảnh hưởng xấu đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB qua KBNN.
Ngoài việc cần chú trọng nâng cao năng lực trách nhiệm của cán bộ, đơn vị Kho bạc còn một số vướng mắc về các quy định thủ tục cần phải hoàn thiện như:
- Thứ nhất, quy trình cấp phát còn bất hợp lý. Mặc dù quy trình đã phải trải qua nhiều khâu, nhiều nấc nhưng vẫn còn sơ hở. Nguồn vốn cấp phát của Ngân sách Nhà nước vẫn còn một số trường hợp không được chuyển thẳng đến các địa chỉ cần thanh
82
toán mà chuyển qua các tài khoản trung gian mở tại Kho Bạc Nhà Nước hoặc Ngân hàng, hoặc đưa vào tồn quỹ của đơn vị, nhiều nhất là các khoản chi đền bù giải phóng mặt bằng, chi cho các công trình khẩn cấp, bí mật. Theo thống kê một số năm gần đây, thường xuyên có hàng chục tỷ đồng vốn Ngân sách Nhà nước nằm trên tài khoản tiền gửi của các đơn vị dự toán, trong đó riêng tiền gửi của các đơn vị quốc phòng và an ninh chiếm tỷ lệ lớn. Thực trạng trên cho thấy quỹ Ngân sách nhà nước đã bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo về vốn của NSNN. Trong khi các đơn vị dự toán đang “dư tiền” thì NSNN lại phải vay của Kho Bạc Nhà Nước và của Ngân hàng hàng ngàn tỷ đồng. Điều đặc biệt quan tâm là cơ chế quản lý NSNN nói trên đã gây ra hiện tượng tiêu cực, làm thất thoát công quỹ, vi phạm kỷ luật tài chính, tiền tệ quốc gia.
- Thứ hai, phương thức cấp phát và kiểm soát chi NSNN nhìn chung đã có nhiều đổi mới nhưng vẫn còn một số điểm chưa phù hợp. Cụ thể như sau:
+ Phương thức tạm ứng: điều kiện tạm ứng thiếu chặt chẽ, mức vốn tạm ứng quá cao, không thúc đẩy nhà thầu đẩy nhanh tiến độ thi công và dễ xảy ra rủi ro cho ngân sách. Có trường hợp tạm ứng đến 50% giá trị hợp đồng với hàng chục tỷ đồng trên một gói thầu nhưng không thi công hay thi công chậm tiến độ, sử dụng sai mục đích đã làm cho lạm phát không giảm mà còn có xu hướng gia tăng. Đơn vị KBNN chưa có biện pháp tích cực trong việc đôn đốc và xử lý các đơn vị không thực hiện đúng việc thanh toán tạm ứng theo quy định của quy chế quản lý vốn đầu tư XDCB. Đây cũng là một trong những tình trạng do quản lý lỏng lẻo trong công tác đầu tư XDCB, xảy ra ở rất nhiều địa phương nhất là cấp huyện, xã Ban quản lý dự án hoạt động kiêm nhiệm còn nhiều, năng lực yếu đã tạo ra không ít kẽ hở để kẻ gian lợi dụng làm thất thoát, lãng phí vốn của Nhà nước.
+ Phương thức thanh toán khối lượng hoàn thành được nghiệm thu có thể gây thiệt hại cho Nhà thầu hoặc ngân sách Nhà nước. Theo phương thức thanh toán khối lượng hoàn thành thì chỉ những khối lượng được nghiệm thu mới được thanh toán. Xong thủ tục nghiệm thu khối lượng được quy định rất chặt chẽ nên thời gian từ khi hoàn thành đến nhận được tiền thường kéo dài, gây nên thiệt hại cho nhà thầu. Ngược lại theo quy định tại điều 52 của Nghị định số 58/2008/NĐ-CP thì nhà thầu được thanh toán những thay đổi về biến động giá nhiên liệu, vật tư, nhân công, máy thi công cho những công việc được thực hiện vào thời điểm có biến động giá và các chính sách thay đổi về thuế, tiền
83
lương của Nhà nước có hiệu lực. Như vậy những khối lượng công việc chậm tiến độ theo kế hoạch triển khai dự án vẫn được tính theo đơn giá điều chỉnh (tăng) dẫn đến thiệt hại cho NSNN và có thể không khuyến khích nhà thầu thi công đúng tiến độ theo hợp đồng.
+ Phương thức “ ghi thu, ghi chi” làm cho việc ghi thu, ghi chi NSNN không bảo đảm kịp thời và là sự hợp pháp hoá các khoản chi của đơn vị không qua sự kiểm soát của Kho Bạc Nhà Nước.
+ Phương thức cấp phát bằng “lệnh chi tiền” thiếu căn cứ để Kho Bạc Nhà Nước kiểm soát việc xuất quỹ NSNN, đồng thời tạo ra một khoản cách giữa chi NSNN với chi tiêu thực tế của đơn vị dự toán.
+ Phương thức cấp phát “kinh phí uỷ quyền” trong điều kiện hiện nay nói chung là cần thiết, song đã “uỷ quyền” thì thực chất là “cha chung không ai khóc”, trách nhiệm cụ thể ít được quan tâm.
- Thứ ba, tỷ trọng thanh toán bằng tiền mặt qua Kho Bạc Nhà Nước còn khá cao. Tình trạng này đã gây ra những hậu quả xấu trên nhiều phương diện. Đối với Kho Bạc Nhà Nước thì phải trả một khoản chi phí khá lớn cho các công việc kiểm đếm, bảo quan, vận chuyển tiền mặt. Đối với công tác quản lý, việc giám sát quá trình sử dụng các luồng tiền của Nhà nước gặp nhiều khó khăn, theo đó, việc kiểm soát các khoản chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng NSNN và thu nhập của các đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho Nhà nước cũng vô cùng phức tạp. Từ đó, làm tăng chi phí lưu thông cho nền kinh tế nói chung và đối với Kho Bạc Nhà Nước nói riêng; làm giảm tốc độ và mức an toàn trong thanh toán. Song điều quan trọng nhất là nó làm suy giảm hiệu quả công tác quản lý và kiểm soát chi Ngân sách nhà nước.
2.3.2.2 Nguyên nhân
Một là, chất lượng các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng còn nhiều bất cập, hệ thống pháp luật hiện hành về NSNN chưa được chặt chẽ và đồng bộ, điển hình là cơ chế kiểm tra, kiểm soát chi NSNN qua Kho Bạc Nhà Nước còn lỏng lẻo; hiệu lực của hệ thống kiểm soát chi NSNN còn yếu, đặc biệt là cơ chế thưởng phạt trong đầu tư xây dựng cơ bản chưa cụ thể; việc thực hiện các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng chưa nghiêm; việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý chưa được rõ ràng, còn trùng lặp và chồng chéo; nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát chi NSNN