Đối với Chính phủ và các Bộ ngành

6. Kết cấu của đề tài

3.3.1.Đối với Chính phủ và các Bộ ngành

95

Công tác kiểm soát chi của KBNN bao giờ cũng gắn liền với các chính sách, chế độ về XDCB của Nhà nước ban hành. Việc các chính sách chế độ có tính hoàn thiện và ổn định sẽ có tác dụng rất lớn trong tổ chức công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB. Vì vậy cần có sự nghiên cứu xây dựng các quy định, chuẩn mực có tính ổn định lâu dài, tránh tình trạng thay đổi quá nhiều, quá nhanh các văn bản về chế độ XDCB như các năm qua, đặc biệt là trong thời điểm 2011- 2012, điều đó làm cho người thực hiện quản lý về công tác đầu tư XDCB rất lúng túng và ngay cả công tác kiểm soát chi của ngành KBNN cũng gặp rất nhiều khó khăn.

Công tác thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB phải theo hướng đơn giản, nhanh chóng, thuận lợi và có hiệu quả. Tăng tính tự chủ của Chủ đầu tư, Nhà nước chỉ quan tâm đến kết quả đầu ra, đơn giản hóa thủ tục hành chính. Cụ thể là:

- Bố trí vốn cho công trình: tuân thủ theo phân khai vốn đã ghi trong quyết định phê duyệt dự án. Xem đây là cơ sở thanh toán hàng năm, là “Cam kết chi” của Nhà nước đối với công trình. Cơ quan kế hoạch đầu tư chỉ tổng hợp trên cơ sở các quyết định của cấp có thẩm quyền phê duyệt (ngoại trừ vốn chuẩn bị đầu tư).

- Giá của các công trình: là giá thanh toán không thay đổi của các công trình đã có tính hệ số trượt giá (kể cả công trình đấu thầu và chỉ định thầu). Giá của công trình là giá mà Nhà nước thỏa thuận “mua” của Nhà thầu. Như vậy sẽ khuyến khích và tiến tới chỉ áp dụng hình thức hợp đồng trọn gói cho công trình chỉ định thầu.

Qua thực tiễn công tác kiểm soát chi vốn đầu tư, người viết luận văn cũng có một số đề xuất cụ thể như sau:

- Tiếp tục hoàn thiện cơ chế chính sách:

+ Luật NSNN sửa đổi năm 2002 áp dụng từ 1/1/2004 và Luật Xây dựng ban hành ngày 26/11/2003 áp dụng từ ngày 01/07/2004, nhưng các văn bản dưới Luật vẫn chưa đầy đủ còn nhiều bất cập, do vậy cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện chính sách, chế độ về quản lý, thanh toán vốn đầu tư theo Luật đã được sửa đổi, ban hành. Hoàn thiện quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua KBNN phù hợp với các Luật hiện hành và trên nguyên tắc: xác định rõ phạm vi, đối tượng, nội dung kiểm tra và chu trình luân chuyển chứng từ một cách nhanh gọn, tránh qua nhiều khâu trung gian không cần thiết. Kết hợp

96

kiểm tra hồ sơ thanh toán với khảo sát, nắm tình hình thực tế. Điều hành một cách linh hoat và nhanh chóng nguồn vốn đầu tư trong toàn hệ thống Kho bạc được thông suốt.

+ Phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan liên quan từ khâu lập và trình duyệt dự án đầu tư, thiết kế dự án, từ tổ chức thực hiện đầu tư đến khâu thanh quyết toán vốn đầu tư; quy định các biện pháp chế tài thật cụ thể đối với các trường hợp vi phạm quy chế quản lý. Điều này sẽ khắc phục sự ỷ lại của các cơ quan như: khảo sát thiết kế, thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật, thẩm định dự toán…; công khai quy trình nghiệp vụ của KBNN để khách hàng biết thực hiện. Thông qua công khai quy trình để giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ thanh toán vốn đầu tư XDCB, hạn chế tình trạng gây phiền hà cho khách hàng, nâng cao hiệu quả kiểm soát chi.

- Thống nhất quản lý nguồn vốn XDCB vào một đầu mối.

Cần có quy định thống nhất việc tập trung quản lý nguồn vốn vào một đầu mối đó là NSNN ở mỗi cấp và tôn trọng việc chuyển vốn qua KBNN quản lý, kiểm soát thanh toán cho đơn vị nhận thầu, tránh việc chuyển vốn cho chủ đầu tư. Thực hiện điều này nhằm tăng cường trách nhiệm và vai trò của KBNN cũng như tính nhất quán, chặt chẽ trong quá trình kiểm soát, cấp phát thanh toán vốn đầu tư vừa thuận lợi hơn trong việc xác nhận nguồn vốn đầu tư với từng công trình, dự án và tạo thuận lợi trong việc quyết toán nhanh công trình khi hoàn thành đưa vào sử dụng.

Mặt khác, việc bổ sung ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện đầu tư phải tôn trọng việc chuyển vốn cho KBNN và phải nhất quán ở vấn đề có trong dự toán ngân sách của cấp ngân sách đó. Riêng đối với chủ đầu tư cũng cần thống nhất quy định mọi nguồn vốn đầu tư XDCB phải được tập trung vào một đầu mối, đồng thời thực hiện một cơ chế chuyển vốn và kiểm soát chi qua KBNN gắn với tính chất, quy mô công trình.

- Kiểm tra đầu ra đối với vốn đầu tư XDCB.

Đây là việc làm cần thiết mà lâu nay, trong kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB chưa thực hiện tốt. Kiểm soat đầu ra vốn đầu tư XDCB chủ yếu ở các vấn đề sau:

+ Kiểm tra dự toán: thực tế đã thực hiện trong thời gian qua là việc kiểm tra, đối chiếu định mức đơn giá dự toán với chế độ quy định, các lỗi sai số học … trong khi đó hệ thống chế độ định mức, đơn giá đã thiếu lại không được cập nhật thường xuyên, đặc biệt là các đơn gía xây dựng chuyên ngành nên đa tạo nhiều khó khăn cho công tác kiểm

97

tra dự toán. Do vậy, việc kiểm tra dự toán đối với KBNN chỉ thực hiện kiểm soát việc áp dụng định mức chi tiêu tài chính, đơn giá XDCB theo đúng quy định. Còn việc kiểm tra định mức, đơn giá (kể cả định mức vật tư, vật liệu…) do tổ thẩm tra dự toán chuyên ngành thực hiện.

+ Kiểm soát trong thanh toán, đây là nhiệm vụ chính trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN. Trên thực tế công tác kiểm soát trong thanh toán chủ yếu ở hồ sơ, trên cơ sở đối chiếu khối lượng, đơn giá nghiệm thu do A-B lập với đơn giá hợp đồng, dự toán được duyệt, chưa thực hiện đồng bộ giữa kiểm tra hồ sơ với kiểm tra thực tế hiện trường xây lắp. Từ đó, đã xảy ra tình trạng những phần ẩn khuất không thi công hay thi công không đúng thiết kế dự toán được duyệt nhưng A-B vẫn nghiệm thu đưa vào giá trị để đề nghị thanh toán; một số công trình, hang mục công trình lại không thực hiện đúng những vật tư, vật liệu đúng chủng loại mà thiết kế dự toán đã phê duyệt, làm ảnh hưởng đến chất lượng công trình và làm thất thoát, lãng phí vốn đầu tư. Do đó, nên thực hiện kiểm tra hồ sơ với thực tế xây lắp và phải có ngành chức năng kiểm tra chất lượng công trình để bổ sung hồ sơ kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB.

+ Kiểm soát sau khi đã tạm ứng, thanh toán: Đây là việc làm không thể thiếu được trong quá trình kiểm soát đầu ra vốn đầu tư XDCB, nhưng lâu nay lại xem nhẹ. Nhất là các khoản chi khác như chi quản lý dự án, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng v.v… Đối với vốn xây lắp cần kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng vốn đúng mục đích sau khi tạm ứng, đặc biệt là các dự án, công trình thực hiện vốn nước ngoài…Do vậy cần tăng cường kiểm tra sau thanh toán để sử dụng vốn đúng mục đích mang lại hiệu quả trong việc sử dụng vốn đồng thời hạn chế thất thoát, chống lãng phí vốn đầu tư XDCB.

- Chú trọng hình thức thanh toán theo hợp đồng.

Đổi mới cơ chế quản lý thanh toán vốn theo hướng hài hòa với nội dung quản lý tiến độ thực hiện hợp đồng xây dựng. Trong quá trình hoạt động luôn có nhiều yếu tố tham gia, khi mục tiêu chung đã được xác định thì cách làm phù hợp chính là hài hòa hành động để tạo ra động lực với chi phí hợp lý mà vẫn đạt được mục tiêu đề ra. Trong hoạt động đầu tư cũng vậy hài hòa giữa cơ chế quản lý thanh toán vốn với tiến độ thực hiện dự án chính là cách làm phù hợp giữa việc sử dụng (tiêu hao) các nguồn tài nguyên cho sự hình thành dự án, với việc tài trợ chính (vốn) cho các nguồn tài nguyên đã tiêu

98

hao. Hài hòa giữa tiến độ xây dựng và thanh toán vốn phải trên cơ sở các quy định pháp lý của Chính phủ và thể chế hóa nó bằng những điều khoản cụ thể trong nội dung hợp đồng mà hai bên cam kết thực hiện. Để hài hòa diễn ra, cơ chế thanh toán vốn phải được đổi mới theo hướng:

Thứ nhất, hoàn thiện phương thức thanh toán gồm ba thể thức:

Tạm ứng vốn, việc tạm ứng chỉ thực hiện khi Nhà thầu đã khởi công xây dựng công trình, lúc đó dự án đã thật sự bắt đầu. Nhà thầu đã bỏ chi phí và cần phải được sự tài trợ tài chính. Tuy nhiên, Chủ đầu tư thường tài trợ cho cả việc dự trữ những nguồn lực cần thiết nhằm đảm bảo cho hoạt động xây dựng được liên tục. Với mức tài trợ như vậy Chủ đầu tư cần một bảo lãnh của ngân hàng về số tiền đã tạm ứng.

Trả tiền giữa kỳ, việc trả tiền giữa kỳ hay tạm thanh toán là giải pháp tốt nhất cho sự hài hòa giữa thanh toán vốn và thực hiện hợp đồng. Sự hài hòa này tạo nên nhiều ý nghĩa tích cực trong quản lý vĩ mô lẫn quản lý dự án, người ta có thể căn cứ vào kết quả giải ngân để có thể đoán chắc những diễn biến hay tiến độ thực hiện hợp đồng. Mặt khác nhà thầu có thể giảm thiểu những khó khăn về tài chính, nhất là trong thời gian chờ nghiệm thu khối lượng công việc hoàn thành để được trả tiền. Chính việc trả tiền giữa kỳ tạo nên nhiều khả năng dự án được hoàn thành đúng ngày dự kiến.

Thanh toán khối lượng công việc hoàn thành, một khi Chủ đầu tư thanh toán cho Nhà thầu theo giá trị khối lượng công việc hoàn thành chính là lúc khối lượng công việc (hạng mục/ công trình/dự án) thực sự hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng; từng nội dung công việc theo hợp đồng đã kết thúc.

Thứ hai, cơ chế quản lý thanh toán phải bao gồm toàn bộ các điều khoản thanh toán theo hợp đồng cùng chế tài cụ thể về những hành vi hoạt động đầu tư chủ yếu.

Một là cơ chế thanh toán vốn đầu tư hoàn thiện không chỉ bao gồm các điều kiện thanh toán mà còn phải bao gồm việc thực hiện các chế tài đối với các bên tham gia hợp đồng. nếu không hơp đồng sẽ không được thực hiện theo nghĩa của một văn bản pháp lý. Số tiền nhà thầu thực sự được hưởng phải đúng theo thực tế thi hành các nghĩa vụ quy định trong hợp đồng (bao gồm các khoản tiền thưởng, phạt vi phạm hợp đồng của bên giao thầu hoặc nhận thầu) (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});

99

Trường hợp bên mời thầu không khấu trừ các khoản tiền phạt theo hợp đồng, Kho bạc xác nhận số tiền khấu trừ và thông báo kết quả kiểm soát cho Chủ đầu tư như trường hợp phát sinh chênh lệch giữa giá trị đề nghị thanh toán theo hồ sơ thanh toán và kết quả kiểm soát thanh toán hiện hành (kiểm soát khối lượng hoàn thành, đơn giá thanh toán)

Hai là khuyến khích vận dụng Hợp đồng (FIDIC) thông qua chế độ ưu đãi trong hồ sơ mời thầu. Những quy định của hợp đồng về hoạt động xây dựng rất khó thực hiện trong bối cảnh Luật pháp Việt Nam và thực trạng quản lý xây dựng ở cấp chính quyền địa phương và Ban quản lý dự án. Có nhiều vấn đề nảy sinh như vai trò và trách nhiệm của Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án, kỹ sư giám sát và Nhà thầu; quản lý tiến độ thực hiện; quản lý khối lượng và chất lượng; quản lý chi phí (đặc biệt chi phí khối lượng phát sinh và thay đổi); thủ tục tạm ứng thanh toán giữa kỳ, quyết toán và giải quyết bất đồng… đang là nguyên nhân gây chậm trễ và có khả năng làm tăng thêm chi phí dự án. Vì vậy theo đề xuất của nhiều chuyên gia, nhà quản lý và giới tư vấn chúng ta nên áp dụng những quy định dạng hợp đồng FIDIC, để từng bước nâng cao hiệu quả quản lý dự án. Cụ thể là những điều kiện chung của hợp đồng vì tính hệ thống tính khoa học, tính thấu đáo triệt để, trọn vẹn và tính hợp pháp của tài liệu FIDIC. Tuy nội dung hợp đồng dạng FIDIC vẫn còn là hình thức tương đối mới lạ kế cả các khâu hoạch định, tổ chức và quản lý đối với các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng tại Việt Nam hiện nay. Nhưng cũng có một số cách thực hiện ở Việt Nam, nhất là các dự án có sử dụng vốn nước ngoài do Ban quản lý dự án và những nhà thầu Việt Nam tham gia. Đó là cơ sở thực tiễn đáng tin cậy cho giải pháp khuyến khích áp dụng nội dung hợp đồng dạng FIDIC.

Ba là tăng cường năng lực quản lý hợp đồng của Chủ đầu tư. Hợp đồng xây dựng là những cam kết về nghĩa vụ và quyền lợi, trách nhiệm và quyền hạn của các bên trong việc “mua-bán” sản phẩm xây dựng, những cam kết này rất phức tạp, và các công tác quản lý việc thực hiện các cam kết lại càng phức tạp hơn.

Tùy theo loại hợp đồng xây dựng, nội dung quản lý thực hiện hợp đồng có thể bao gồm: Quản lý tiến độ thực hiện hợp đồng; Quản lý về chất lượng công việc (công trình); Quản lý khối lượng và giá hợp đồng; Quản lý điều chỉnh hợp đồng và các nội dung khác ghi trong hợp đồng.

100

Trong tất cả các nội dung quản lý trên, hầu như không có nội dung nào tỏ ra đơn giản và kém phần quan trọng. Hơn nữa chúng lại có mối quan hệ hỗ tương khá chặt chẽ, ví dụ khi có sự thay đổi về khối lượng thường phải có bản vẽ mô tả. Và tiến độ thực hiện, giá hợp đồng cũng thay đổi ít nhiều. Muốn giảm thiểu những thay đổi đó đòi hỏi người quản lý phải dự báo các tình huống có thể xảy ra, và phải có phương thức xử lý được cho là tối ưu.. Do đó các chủ thể quản lý, đặc biệt là Chủ đầu tư cần phải được đào tạo nhiều kỹ năng cơ bản về kinh tế, kỹ thuật, tài chính để có tầm nhìn toàn diện về hoạt động xây dựng từ khâu thương thảo, ký kết hợp đồng đến tổ chức thực hiện và kết thúc hợp đồng. Trong đó quản lý quá trình tổ chức thực hiện hợp đồng có tầm quan trọng đặc biệt.

Muốn tăng cường năng lực quản lý hợp đồng của các Chủ đầu tư đòi hỏi các Bộ chức năng hoặc Người quyết định đầu tư (Bộ trưởng, Chủ tịch UBND các cấp) phải định kỳ tổ chức hoặc kết hợp với các trường đại học tổ chức các khóa đào tạo kỹ năng quản lý hợp đồng cho các Chủ đầu tư quản lý các dự án đầu tư do chính mình quyết định đầu tư.

Thứ ba, tăng cường giám sát và thực hiện chế tài.

Để dự án vận hành trôi chảy và đạt được kết quả mong muốn, những nguồn lực cần thiết phải luôn sẵn sàng bất cứ khi nào theo đúng tiến độ thực hiện dự án. Việc này đòi hỏi kỹ năng hoạch định toàn diện, không chỉ xét đến yếu tố con người mà còn phải xét đến các yếu tố vật chất, trang thiết bị, nguyên vật liệu. Một kế hoạch khả thi có thể điều chỉnh được cho phù hợp với những thay đổi sẽ trở thành một công cụ chủ yếu trong quản lý toàn bộ dự án, và là tài liệu để truyền tải những mục tiêu tổng quát, những hoạt động, những yêu cầu về nguồn lực, và lịch trình cụ thể mà trong đó nghĩa vụ và quyền lợi, trách nhiệm và quyền hạn, của từng chủ thể tham gia được xấc định rõ ràng minh bạch. Xong nếu thiếu sự giám sát một cách có hệ thống và liên tục để kịp thời phát hiện những vi phạm hay thiếu sót về những hành vi cụ thể, để luôn cảnh báo sớm hoặc đôn đốc nhắc