pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn hiện nay
4.2.1. Tăng cường kiểm soát quyền lực, giám sát, kiểm soát VBQPPL của
CQHCNN
Một trong những vấn đề hạn chế trong thời gian qua là việc chƣa chú trọng việc kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền. Theo PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội có quan điểm cho rằng:
Thứ nhất, cơ chế kiểm soát VBQPPL ở nƣớc ta hiện nay còn thiếu
vắng thiết chế tƣ pháp, cả về các văn bản quy phạm do Quốc hội ban hành, cũng nhƣ hệ thống VBPQ do các CQHC xây dựng, chƣa hề đƣợc kiểm tra bởi các CQTP. Tòa án duy nhất có quyền xét xử các thiết chế công quyền, đó là Tòa hành chính, thì thẩm quyền rất giới hạn trong các quyết định hành chính và hành vi hành chính cá biệt - nghĩa là các quyết định hành chính áp dụng cho một hoặc một số đối tƣợng cụ thể, nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể trong quản lý hành chính
Thứ hai, vẫn còn nhiều thiết chế khác để giám sát VBQPPL: thiết
chế từ cơ quan dân cử (hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân); thiết chế giám sát nội bộ (thanh tra hành chính; hoạt động tự rà soát kiểm tra văn bản của khối CQHC); thiết chế giám sát xã hội (do các đoàn thể xã hội và công dân thực hiện thông qua quyền kiến nghị, yêu cầu); vai trò của các phƣơng tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên thiết chế kiểm sát chung - mà một trong những nội dung cơ bản là kiểm soát các VBPQ từ cấp Bộ trở xuống - đã bị bãi bỏ kể từ sau sửa đổi Hiến pháp 2001.
Thứ ba, thiết chế kiểm soát VBQPPL bằng con đƣờng hành chính
vẫn duy trì và không ngừng phát triển. Từ lâu đã tồn tại quá trình tự rà soát xử lý của chính cơ quan ban hành văn bản: việc kiểm tra, xử lý của các cơ quan có thẩm quyền (thƣờng là CQHC cấp trên đối với các CQHC cấp dƣới). Hiện nay, dƣờng nhƣ cơ chế kiểm soát bằng con đƣờng hành chính đang đƣợc tăng cƣờng, biểu hiện cụ thể là Nghị định
số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL đã đƣợc thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL. Thiết thực hơn, kiểm tra thông qua con đƣờng hành chính đã đƣợc tăng cƣờng bằng một thiết chế hiện hữu và chuyên trách - đƣợc lập ra với chức năng giúp Bộ Tƣ pháp trong rà soát kiểm tra các VBQPPL ở cấp Bộ và cấp tỉnh, đó là Cục Kiểm tra VBQPPL. Hoạt động của cơ quan này trong thời gian vừa qua đã chứng minh tính tích cực, chủ động và thế mạnh của việc kiểm soát văn bản bằng con đƣờng hành chính.. [2].
Việt Nam về lâu dài “khi cơ chế phân quyền đƣợc phát triển nhiều hơn nữa, cơ chế kiểm soát văn bản quy phạm hiện hành sẽ thay đổi, bởi xu hƣớng chung là càng giảm bớt việc kiểm soát hành chính hệ cấp thì càng đảm bảo quyền chủ động sáng tạo của địa phƣơng - điều thực sự phù hợp với tiến trình phân cấp. Trên thực tế quản lý hành chính hiện nay ở nƣớc ta, công cuộc phân cấp, phân quyền đã và đang diễn ra mạnh mẽ trong hầu khắp mọi lĩnh vực quản lý nhà nƣớc. Đặc biệt xu hƣớng này thể hiện rất rõ trong những nỗ lực gần đây của Đảng và Nhà nƣớc nhằm phân định rõ hơn chức năng, quyền hạn của từng cấp chính quyền, của chính quyền trung ƣơng và địa phƣơng. Hàng loạt cải cách về mặt thể chế, kinh tế đều có điểm chung: trao cho cấp cơ sở nhiều quyền quyết định hơn. Trong lĩnh vực đầu tƣ, việc cấp giấy phép đầu tƣ đã phân cấp cho cấp tỉnh, huyện và thậm chí có thí điểm cho mô hình xã (nhƣ Chƣơng trình 135). Trong ngân sách, chính quyền địa phƣơng đã tự chủ hơn nhiều trong thu chi ngân sách. Trong tất cả các lĩnh vực quản lý khác của Nhà nƣớc, xu hƣớng phân cấp cho địa phƣơng - và đôi khi chuyển một số dịch vụ sang khối tƣ nhân - cũng hiện diện, nhƣ trong hoạt động công chứng; hỗ trợ tƣ pháp. Xu hƣớng mạnh mẽ này đã đƣợc Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 gọi Việt Nam là “Một Nhà nƣớc đang phân cấp và trao quyền”. Để tƣơng thích với bƣớc chuyển này và cũng để tạo điều kiện cho phân cấp, mặt khác nâng cao hiệu quả, tính độc lập của chính việc kiểm soát VBQPPL, dù sớm hay muộn, cơ chế giám sát VBPQ cũng cần chuyển dần sang con đƣờng tƣ pháp. Tòa hành chính ở nƣớc ta hiện nay - dẫu chƣa đƣợc giao quyền kiểm soát VBPQ, nhƣng thẩm quyền trong xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng đã đƣợc mở rộng đáng kể trong thời gian qua, đặc biệt với sự ra đời của Luật Tố tụng hành chính. Có thể đây là những tiền đề thuận lợi cho việc chuyển giao một phần gánh nặng của kiểm soát VBPQ sang CQTP. Cuộc tranh luận dấy lên trong những năm qua về mô hình một Tòa hiến pháp - dù chƣa có hồi kết - nhƣng cũng đã tạo dấu ấn cho khả năng nghiên cứu và xác lập một mô hình
kiểm soát VBQPPL mới với thiết chế cao nhất đảm bảo tính khách quan, vô tƣ và chặt chẽ: con đƣờng tƣ pháp” [2].
4.2.2. Tăng cường việc bảo vệ nhân quyền trong VBQPPL của CQHCNN
Cần có những bƣớc đi phù hợp, vững chắc trong việc Tăng cƣờng việc bảo vệ nhân quyền trong VBQPPL của CQHCNN “Trong trƣờng hợp bảo vệ công lý, bảo đảm quyền con ngƣời, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, Hội đồng Thẩm phán TANDTC có quyền đình chỉ việc thi hành VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân có nội dung trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị định, quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ” [108].
Hiện nay, hệ thống VBQPPL của CQHCNN cần chú trọng nhiều hơn nữa việc, thể chế hóa các quy định của Hiến pháp và Luật về vấn đề nhân quyền trên tất cả các lĩnh vực phải đƣợc điều chỉnh bởi hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật của hệ thống pháp luật. Cần tiến hành đang ƣu tiên rà soát, thể chế hóa các quyền con ngƣời và quyền công dân theo hƣớng tăng cƣờng tính đồng bộ và tính thống nhất để phù hợp với yêu cầu về công tác nhân quyền trong tình hình mới và xu thế hội nhập quốc tế, chủ trƣơng cải cách tƣ pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật và hội nhập quốc tế nhằm đảm bảo việc thực hiện tốt hơn các quyền của công dân về tự do ngôn luận, báo trí, thông tin, tín ngƣỡng và tôn giáo, quyền bình đẳng trƣớc pháp luật, quyền bầu cử, ứng cử và tham gia quản lý đất nƣớc...
Theo quan điểm của TS. Phạm Ngọc Anh:
Trƣớc mắt, cần tập trung xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm các quyền con ngƣời về dân sự, chính trị; các quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa; quyền của nhóm đối tƣợng dễ bị tổn thƣơng trong xã hội nhƣ quyền trẻ em, quyền phụ nữ; quyền của công dân cao tuổi… Để làm đƣợc điều đó, cần có sự nghiên cứu và tổng kết toàn diện và sâu sắc hệ thống pháp luật hiện hành, có sự phân tích, so sánh đối chiếu với các quy định quốc tế về quyền con ngƣời mà Việt Nam đã tham gia [3].
4.2.3. Cụ thể hóa khái niệm, nội hàm VBQPPL và VBQPPPL của CQHCNN
Mặc dù Luật năm 2015 đã có quy định tại Điều 2 theo đó văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, đƣợc ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.
Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhƣng đƣợc ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định của Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Thiết nghĩ, khái niệm này vẫn cần phải rút ngọn hơn nữa mà cần chú ý đến những đặc tính vốn có của nó nhƣ: Về cơ bản, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đƣa ra 03 tiêu chí xác định, cụ thể là: (i) văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng quy tắc chung; (ii) do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (iii) có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc áp dụng nhiều lần.
Đồng thời, nên chăng cần nhìn nhận lại khái niệm “VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQCHNN” không nên sử dụng khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” vì khái niệm này mang tính học thuật, rất khó hiểu, trong khi đó khái niệm “văn bản pháp luật” đơn giản hơn, dễ sử dụng hơn. Thiết nghĩ, khi nói đến “văn bản pháp luật” là đề cập đến phạm vi rất rộng bao gồm cả văn bản có tính áp dụng chung và văn bản đƣợc áp dụng trong trƣờng hợp cụ thể nhƣ quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định bổ nhiệm, luân chuyển....
4.2.4. Cụ thể hóa thêm về nội dung VBQPPPL của CQHCNN
Thứ nhất, cụ thể hóa thêm về nội dung nghị định của Chính phủ:
Theo quy định tại Điều 19 Luật năm 2015 quy định thẩm quyền nội dung của Nghị định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm đƣợc giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; (2) Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (3) Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trƣớc khi ban hành nghị định này phải đƣợc sự đồng ý của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Theo quan điểm của Bộ Tƣ pháp trong Tờ Trình Dự thảo luật BHVBQPPL năm 2015 có quan điểm:
Theo quy định tại Điều 96 của Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ có quyền đề xuất xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của mình. Điều 100 của Hiến pháp quy định cụ thể: “Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình …”. Do vậy, Điều 14 của dự thảo Luật quy định cụ thể các trƣờng hợp thực hiện thẩm quyền lập quy của Chính phủ:
Thứ nhất, lập quy theo ủy quyền để quy định những vấn đề đƣợc giao trong luật, pháp lệnh (khoản 1).
Thứ hai, lập quy độc lập để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (khoản 2 và khoản 3). Cụ thể là: (1) quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; quy định việc thi hành điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (2) quy định những vấn đề cần thiết nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế, quản lý xã hội (“nghị định không đầu”).
Đối với trƣờng hợp ban hành nghị định “không đầu”, khác với Luật năm 2008, khoản 3 Điều 14 của dự thảo Luật bỏ quy định về việc xin ý kiến Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trƣớc khi ban hành. Quy định này là nhằm tạo sự chủ động, linh hoạt trong quá trình điều hành, quản lý của Chính phủ, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Đối với nghị định này, dự thảo Luật mới quy định là sau khi đƣợc tổng kết, đánh giá việc thi hành thì Chính phủ có trách nhiệm kịp thời đề nghị Quốc hội hoặc Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành luật hoặc pháp lệnh [25, tr.14]. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Về các thẩm quyền nêu trên của Chính phủ khi ban hành Nghị định, Luận án nhận thấy các quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 19 của Luật năm 2015 là phù hợp, có kế thừa các uy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, đồng thời phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và thực tiễn điều hành các lĩnh vực đời sống xã hội của Chính phủ.
Thứ hai, cụ thể hóa rõ nội dung thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ:
ngang bộ ban hành thông tƣ để quy định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm đƣợc giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ; (2) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc của mình.
Tuy nhiên, thiết nghĩ, cần cụ thể hóa hơn khoản 2 Điều 24 „„biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc của mình” nhằm tránh tình trạng các thông tƣ do các bộ ban hành quy định chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách không tƣơng thích, có trƣờng hợp trái với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên đã ban hành.
Thứ ba, cụ thể hóa thêm về nội dung VBQPPL của UBND các cấp
Theo đánh giá của Bộ Tƣ pháp tại Tờ trình Dự thảo Luật BHVBQPPL năm 2015: Việc ủy quyền lập pháp quá rộng cho cả cơ quan ở trung ƣơng và ở địa phƣơng; không rõ tiêu chí ủy quyền; thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ở cả ba cấp chính quyền địa phƣơng đều giống nhau và trùng với thẩm quyền quản lý đƣợc quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đặc biệt, tình hình khá phổ biến là mặc dù luật đƣợc ban hành và đã có hiệu lực thi hành nhƣng phần lớn cán bộ, công chức trong khi giải quyết công việc cho ngƣời dân, doanh nghiệp vẫn không áp dụng trực tiếp mà phải chờ văn bản quy định chi tiết thì mới thi hành, dẫn đến làm suy yếu tính pháp chế trong xây dựng, thi hành pháp luật [25, tr.7].
Theo quy định của Luật năm 2015 tại các điều 28, 29 và 30 thì các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng đƣợc ban hành gồm:
Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt và Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã.
Về các vấn đề này, cần tiếp tục hoàn thiện có một số ý kiến nhƣ sau:
Thứ nhất, đề nghị có quy định rõ ràng hơn thẩm quyền ban hành VBQPPL của
chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt một cách rõ ràng (không chỉ trong