bản Luật và Hiến pháp
Về số lƣợng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành nhà nƣớc ban hành: Từ khi Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các văn bản hƣớng dẫn đƣợc ban hành và tổ chức thực hiện, việc xây dựng, ban hành VBQPPL đã đƣợc chuẩn hóa một bƣớc; tất cả các quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL do hai luật quy định đã đƣợc tuân thủ tƣơng đối nghiêm túc. Về số lƣợng VBQPPL đã ban hành, qua 5 năm thực hiện Luật năm 2008 và 9 năm thực hiện Luật năm 2004, Nhà nƣớc ta đã ban hành đƣợc một số lƣợng lớn VBQPPL điều chỉnh tƣơng đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo báo cáo của Bộ Tƣ pháp về kết quả thống kê số lƣợng VBQPPL thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, số lƣợng VBQPPL do các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành [23, tr.2-3] gồm:
Bảng 3.1: Thống kê báo cáo của Bộ Tƣ pháp về kết quả thống kê số lƣợng VBQPPL thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013
TT Cơ quan hành chính ban hành Loại VBQPPL Số
lượng
1 Chính phủ Nghị định 498 2 Thủ tƣớng Chính phủ Quyết định 379 3 Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ Thông tƣ 3.605 4 Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ,
Chánh án TANDTC, Viện trƣởng VKSNDTC
Thông tƣ liên tịch
473
5 Ủy ban Trung ƣơng MTTQVN, Ủy ban TVQH, Chính phủ
Nghị quyết liên tịch
03 6 Đoàn TNCSHCM, Chính phủ Nghị quyết liên tịch 01
Qua thống kê số liệu trên, VBQPPL của CQHCNN cấp trung ƣơng ban hành tƣơng đối lớn, chiếm phần lớn là VQBPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ và thông tƣ của các bộ, cơ quan ngang bộ. Điều này thấy rằng nhu cầu ban hành VQBPPL của CQHCNN đề thực thi nhiệm vụ quyền hạn của hành pháp là nhƣ cầu thực tế rất lớn. Trong khi đó, nghị quyết liên tịch và thông tƣ liên tịch giữa cơ quan HCNN với chủ thể khác lại có xu hƣớng giảm. Con số 3.605 thông tƣ của các Bộ đã nói lên nhƣ cầu ban hành VQBPPL là con số tích cực để đáp ứng nhu cầu quản lý hành chính nhà nƣớc.
Bảng 3.2: Theo thống kê của Bộ tƣ pháp số lƣợng VBQPPL của CQHCNN cấp địa phƣơng so với cơ quan đại diện dân cử địa phƣơng ban hành
sau khi Luật năm 2004 có hiệu lực đến năm 2012
TT Cơ quan hành chính ban hành Loại VBQPPL Số lượng
1 Cấp tỉnh
1.1 Hội đồng nhân dân Nghị quyết 7.491 1.2 Ủy ban nhân dân Quyết định 20.553
Chỉ thị 3.189
2 Cấp huyện
2.1 Hội đồng nhân dân Nghị quyết 25.625 2.2 Ủy ban nhân dân Quyết định 47.919 Chỉ thị 7.626
3 Cấp xã
3.1 Hội đồng nhân dân Nghị quyết 126.163 3.2 Ủy ban nhân dân Quyết định 39.419
Chỉ thị 6.534
(Nguồn: Theo báo cáo của các Bộ Tư pháp về kết quả thống kê số lượng VBQPPL, ngành thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013) [23, tr.2].
Qua kết quả thống kê trên, tại địa phƣơng CQHCNN ban hành rất nhiều VBQPPL để thi hành và chi tiết hóa các Nghị quyết của HĐND và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Tuy nhiên, số lƣợng VBQPPL chủ yếu là nhằm thi hành và thực hiện VQBPPL.
Theo số liệu thông kê mới nhất, Bộ Tƣ pháp thống kê kết quả ban hành VBQPPL năm 2014:
Bảng 3.3: Theo số liệu thông kê số lƣợng VBQPPL do cơ quan hành chính cấp Trung ƣơng ban hành, Bộ Tƣ pháp thống kê kết quả ban hành VBQPPL năm 2014
STT Tên cơ quan ban hành Số lượng
1 Nghị định của Chính phủ 112 2 Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ 86 3 Thông tƣ của Bộ, ngành 774 4 Thông tƣ liên tịch (Chƣa bóc chi tiết) 114
(Nguồn: Theo báo cáo của các Bộ Tư pháp về tài liệu phổ biến thông tin thống kê năm 2015 của Bộ Tư pháp theo Lịch phổ biến thông tin thống kê nói trên), tr.1. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Đồng thời, khi thực hiện thẩm quyền ban hành VBQPPL, CQHCNN đã ban hành VBQPPL có nội dung đã kịp thời thể thể chế hóa đƣợc nhiều đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng. Hiến pháp của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã khẳng định Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lƣợng lãnh đạo Nhà nƣớc, lãnh đạo xã hội. Thực hiện sứ mệnh lịch sử của mình, Đảng ta đã đề ra nhiều đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách phù hợp và đúng đắn. Để đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách ấy thực sự đi vào cuộc sống, đòi hỏi chúng phải đƣợc thể chế hóa thông qua hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc.
“Trong những năm qua, các văn bản quy phạm pháp luật mà đi đầu là những văn bản ban hành đã bám sát đƣợc yêu cầu chính trị, nhiệm vụ cách mạng mà Đảng đề ra trong từng thời kỳ. Trong giai đoạn cách mạng, Đảng ta chủ trƣơng phát triển nền kinh tế Việt Nam theo nền kinh tế thị trƣờng thì các cơ quan hành chính nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật tạo khung pháp lý cho sự phát triển của nền đất nƣớc, chế độ sở hữu, hình thức sở hữu, địa vị pháp lý của các chủ thể, đặc biệt liên quan đến doanh nghiệp, doanh nhân” [5, tr.103].
Số liệu Các báo cáo kiểm điểm công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ hàng năm cho thấy số lƣợng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ từ năm 2000 đến năm 2013 có khuynh hƣớng giảm dần (riêng năm 2013 tăng đột biến là do ban hành 124 văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh thuộc diện nợ đọng đƣợc tập trung xây dựng để ban hành để giải quyết tình trạng nợ đọng, trong đó có hơn 50 nghị định quy định chi tiết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính):
Bảng 3.4: Thống kê số lƣợng VBQPPL của Thủ tƣớng Chính phủ
Năm 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Số lƣợng
văn bản 290 197 174 138 87 72 54 82
(Nguồn: Các báo cáo kiểm điểm công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ hàng năm).
Tình hình diễn biến ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ (nghị định) trong năm gần đây:
Bảng 3.5: Thống kê số lƣợng VBQPPL của Chính phủ
Năm 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Số lƣợng
văn bản 161 190 134 127 116 122 109 222
(Nguồn: Các báo cáo kiểm điểm công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ hàng năm).
Theo Báo cáo số 14/BC-BTP ngày 19 tháng 01 năm 2012 của Bộ Tƣ pháp: Việc có xu hƣớng giảm dần ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ là thu gọn hình thức văn bản (chỉ còn ban hành 2 loại thay vì 4 loại trƣớc đó) và do công tác lập pháp đã đƣợc đẩy mạnh, số lƣợng các luật, pháp lệnh đƣợc Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành tăng lên với nội dung quy định ngày càng cụ thể hơn để trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, hình thành các cơ chế, chính sách quản lý (trong nhiệm kỳ khóa XI (2002 - 2007) Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành 112 luật, pháp lệnh, trung bình 22,4 luật/năm; nhiệm kỳ khóa XII (2007 - 2011) ban hành 104 luật, pháp lệnh, trung bình 26 luật, pháp lệnh/năm); đến hết năm 2011, Việt Nam có 368 luật, pháp lệnh. Trong bối cảnh đó, công tác lập quy của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ chủ yếu tập trung vào xác lập các biện pháp thi hành luật, pháp lệnh, giảm bớt việc quy định các cơ chế, chính sách quản lý điều hành.
Đặc biệt, cơ cấu văn bản trong lĩnh vực về cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp, bộ máy nhà nƣớc,… đã góp phần không nhỏ vào việc thúc đẩy và điều hành hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, phát huy tối đa việc phát triển đất nƣớc. Bên cạnh đó, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh, huyện, xã nhìn chung, bằng hoạt động xây dựng và ban hành, VBQPPL của UBND các cấp đã và đang triển khai có hiệu quả công tác quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý thuận lợi cho sự phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, thúc đẩy phát triển sản xuất, đảm bảo an ninh quốc phòng ở địa phƣơng.
Cơ quan hành chính địa phƣơng đã hƣớng dẫn áp dụng các luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND phù hợp với tình hình, đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phƣơng, quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình trong lĩnh vực chƣa đƣợc văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên quy định hoặc quy định chƣa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lí nhà nƣớc ở địa phƣơng. Có thể khẳng định rằng, đa số các văn bản đƣợc ban hành có tính khả thi và cùng với các công cụ quản lý khác đã góp phần đắc lực cho sự nghiệp xây dựng, quản lý, phát triển kinh tế xã hội địa phƣơng.
3.1.2. VBQPPL của CQHCNN bước đầu đáp ứng các tiêu chí của hệ thống pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch, dân chủ
Theo sự nhận định trong Tờ Trình Xây dựng Luật ban hành VBQPPL năm 2015: “Về chất lƣợng văn bản: Các luật, pháp lệnh do Chính phủ và các cơ quan khác chủ trì soạn thảo và đƣợc Quốc hội ban hành trong giai đoạn này đã bƣớc đầu đáp ứng các tiêu chí của hệ thống pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch” [16, tr.2].
Trong thời gian qua, tính thống nhất, đồng bộ về cơ cấu của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc đƣợc cải thiện rõ rệt đáng kể ở hai cấp độ: trong từng văn bản pháp quy và trong toàn bộ hệ thống pháp luật. Trong phạm vi từng văn bản quy phạm pháp luật, cơ cấu của văn bản quy phạm pháp luật đã thể hiện đƣợc mối liên hệ logic giữa các phần, chƣơng, mục, điều khoản và trong mỗi phần đó đều có những mục tiêu cụ thể mà những cơ quan khi soạn thảo đều cố gắng hƣớng tới đạt đƣợc khi xây dựng và ban hành.
Vì vậy, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc đều thể hiện các phần cần đƣợc bố trí, sắp xếp một cách hợp lý, phải thể hiện rõ đƣợc phần chung, phần riêng, những đặc thù của văn bản nhìn từ khía cạnh logic hình thức.
“Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việc các quy định trong cùng một văn bản phải tƣơng quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo” [9, tr.3].
Bên cạnh đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cơ quan hành chính nhà nƣớc đã đƣợc nghiên cứu và đánh giá khi xây dựng và ban hành trong mối tƣơng quan với toàn bộ hệ thống pháp luật.
Khi xem xét tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật này, cần xem xét tính thống nhất giữa các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật trong cùng một ngành luật và với các ngành luật khác. Tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn đƣợc xem xét trong mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, luật nội dung và luật hình thức,… Bởi vậy, việc xem xét
về tính thống nhất đòi hỏi phải có một cái nhìn bao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, nhiều cấp độ khác nhau. Tính thống nhất cũng đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay trong bản thân hệ thống, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau, xác định ranh giới rõ ràng và đồng bộ. Nếu một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính không thống nhất, giữa các bộ phận của nó chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, thì hệ thống ấy không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật một cách toàn diện, đồng bộ và hiệu quả. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật còn phải đƣợc thể hiện trong tính thứ bậc của hệ thống văn bản pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, HĐND, UBND theo luật định cũng nhƣ đều phải phù hợp với Hiến pháp, những văn bản luật vi hiến đều sẽ không có giá trị pháp lý.
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc đã cơ bản đáp ứng đƣợc yêu cầu thể hiện tính chính xác, chặt chẽ về mặt hình thức, tính rõ rành, dể hiểu của các quy phạm pháp luật thể hiện những điểm sau:
- Cấu trúc hình thức của văn bản quy phạm pháp luật từng bƣớc đƣợc chuẩn hóa. Các kỹ thuật thể hiện khi trình bày văn bản đƣợc thống nhất nhƣ quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, địa điểm, thời gian ban hành đã có sự thống nhất. Tên gọi của văn bản phù hợp với phạm vi điều chỉnh của văn bản. Việc văn bản của cơ quan hành chính nhà nƣớc đƣợc ban hành tuân thủ tính pháp lý của hình thức văn bản sẽ đảm bảo và chuẩn hóa các yếu tố về thể thức giúp cho việc đảm bảo tính chính xác của dự án văn bản quy phạm pháp luật cũng nhƣ tính nghiêm túc, tính quyền uy của văn bản khi ban hành tới chủ thể thi hành.
- Văn phạm, ngữ pháp của văn bản quy phạm pháp luật từng bƣớc đƣợc nâng cao, chú trọng thể hiện tính trong sáng của ngôn ngữ. Trong thời gian gần đây, nhiều văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ và Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp đã ban hành đã chú trọng việc nâng cao tính chính xác về chính tả và thuật ngữ. Các thuật ngữ đƣợc sử dụng trong văn bản ngày càng chuẩn xác hơn, đặc biệt có lƣu ý tới thuật ngữ chuyên ngành thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật. Các cơ quan hành chính nhà nƣớc khi soạn thảo đã cố gắng sử dụng ngôn ngữ để ngƣời dân dễ hiểu, dễ nhớ và đảm bảo đƣợc tính học thuật, tính hành chính của văn bản quy phạm pháp luật.
Theo Báo cáo kết quả khảo sát đánh giá Luật năm 2008 và Luật 2004 của Chính phủ về đánh giá của cán bộ thẩm định và thẩm tra VBQPPL đáp ứng các tiêu chí.
Bảng 3.6: Thống kê khảo sát đánh giá Luật năm 2008 và Luật 2004 của Chính phủ về đánh giá của cán bộ thẩm định và thẩm tra VBQPPL (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
TT Nội dung đánh giá Trung bình Tốt
1 Kỹ thuật soạn thảo 53,63% 43,87% 2 Ngôn ngữ 51,08% 44,22% 3 Tính khả thi 60,11% 33,13% 4 Phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh hợp lý 42,46% 56,35% 5 Phù hợp với đƣờng lối của Đảng 33,83% 62,72% 6 Tính thống nhất 56,19% 38,18% 7 Sự cần thiết 36,87% 58,62% 8 Tính hợp hiến, hợp pháp 32,72% 62,71%
(Nguồn: Theo Báo cáo kết quả khảo sát đánh giá Luật năm 2008 và Luật 2004 của Chính phủ).
“Qua kết quả nghiên cứu thì thì có 67,4% cán bộ thẩm định đánh giá chất lƣợng dự thảo VBQPPL ở mức trung bình, 32,6% đánh giá ở mức tốt. Đánh giá của cán bộ thẩm tra có sự khác biệt một chút, 72% đánh giá chất lƣợng trung bình, 24% đánh giá chất lƣợng tốt. Cá biệt có 4% cán bộ thẩm tra đánh giá chất lƣợng dự thảo ở mức kém và rất kém.
Xem xét cụ thể hơn các tiêu chí đƣợc thẩm định, thẩm tra cho thấy dự thảo đƣợc đánh giá tốt nhất ở tiêu chí hợp hiến, hợp pháp 62.7% đánh giá tốt, Phù hợp với đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng 62.7% đánh giá tốt, sự cần thiết ban hành văn bản 58.6% đánh giá tốt và phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh 56.35% đánh giá tốt. Tính khả thi, tính thống nhất với hệ thống VBQPPL có tỉ lệ đánh giá tốt thấp nhất. Điều đó cho thấy việc phân tích chính sách, đặc biệt về khía cạnh tài chính, chƣa đƣợc quan tâm đúng mức trong quy trình xây dựng văn bản” [27].
Đánh giá chung cho thấy, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc đã đáp ứng yêu cầu xây dựng