của CQHCNN với VBQPPL của một số CQNN khác
2.2.1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước
Điều 2 của Hiến pháp năm 2013 khẳng định “Quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp”. Nhƣ vậy, quyền hành pháp là một bộ phận tạo thành cơ cấu quyền lực nhà nƣớc. Một cách đơn giản nhất quyền hành pháp đƣợc hiểu là quyền đề xuất, hoạch định chính sách và thi hành pháp luật.
Trong cuốn Từ điển luật học do Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tƣ pháp) do TS. Nguyễn Đình Lộc - Chủ tịch Hội đồng biên soạn năm 2006 có giải nghĩa về quyền hành pháp theo hƣớ
nƣớc về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia [8, tr.651].
cách thụ động và còn có quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Theo đó, các CQHCNN đƣợc quyền cao nhất, sâu sắc nhất là quyền ban hành VQBPPL và quyền trình dự án VBQPPL theo thẩm quyền để đáp ứng đƣợc yêu cầu hoạch định và điều hành chính sách của nền hành chính công hoạt động linh hoạt và hiệu quả.
Để thực hiện quyền hành pháp thì những CQHCNN đƣợc pháp luật cho phép sử dụng phƣơng tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu đã vạch ra, thể hiện ở
những quyền năng cụ thể nhƣ: lãnh đạo, chỉ đạo nền hành chính quốc gia, thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia theo tinh thần Điều 96 Hiến pháp năm 2013 tổ chức nhân sự, điều hành trực tiếp và hoạt động lập quy, kiểm tra, xử lý, bảo đảm sự tuân thủ chính sách.
Theo tinh thần đó, tại Hiến pháp năm 2013, tại Điều 100 có quy định: “Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật.”
Từ những phân tích trên, quyền hành pháp là thuộc về CQHCNN mà để thực hiện quyền này đƣợc hiệu lực và hiệu quả thì CQHCNN phải đƣợc quyền trình dự án luật ra Quốc hội và dự án Pháp lệnh ra Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, quyền ban hành VBQPPL theo thẩm quyền để thực thi Hiến pháp, Luật và VBQPPL của CQNN cấp trên và quyền ban hành VQBPPL đáp ứng yêu cầu của quản lý HCNN nhƣ “Nghị định không đầu”,….
Chủ thể chủ yếu của quyền hành pháp, đƣợc quyền ban hành VBQPPL là Chính phủ (cơ quan hành pháp ở trung ƣơng) với tính chất điển hình của cơ quan này là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành các hoạt động của đời sống xã hội. Ở Việt Nam, các chủ thể thực hiện quyền hành pháp không chỉ có Chính phủ các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở trung ƣơng, mà một số các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng nhƣ UBND các cấp cũng thực hiện quyền lực này.
Từ sự phân tích trên, khẳng định rằng: Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo Hiến pháp và pháp luật, để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Do vậy, CQHCNN cũng mang đầy đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nƣớc nhƣ:
Thứ nhất, hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc;
Thứ hai, đƣợc tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ.
Tính quyền lực nhà nƣớc thể hiện ở chỗ; mỗi cơ quan hành chính nhà nƣớc đều có một thẩm quyền nhất định, thẩm quyền này do pháp luật quy định. Các cơ quan nhà nƣớc tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Trong quá trình hoạt động có quyền ban hành các quyết định hành chính thể hiện dƣới hình thức là các văn bản pháp quy và các văn bản cá biệt. Đồng thời, có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp điều hành nhƣng theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng.
Nhƣ PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và GS.TS Phạm Hồng Thái phân tích những đặc trƣng cơ bản của CQHCNN nhƣ sau:
- Các cơ quan hành chính nhà nƣớc đƣợc thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động đƣợc tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện pháp luật.
- Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nƣớc mang tính thƣờng xuyên, liên tục và tƣơng đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đƣa đƣờng lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống.
- Các cơ quan hành chính nhà nƣớc là hệ thống rất phức tạp, có số lƣợng đông đảo nhất, có mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thống thống nhất từ Trung ƣơng tới địa phƣơng, cơ sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống là nhất Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất.
- Thẩm quyền cơ quan hành chính nhà nƣớc chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành. Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nƣớc chủ yếu đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc hoặc trong những quy chế...
- Các cơ quan hành chính nhà nƣớc đều trực tiếp, hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nƣớc, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở cấp tƣơng ứng và chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trƣớc cơ quan quyền lực đó.
- Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nƣớc khác với hoạt động của cơ quan quyền lực, hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát và hoạt động xét xử của Toà án. Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nƣớc là đối tƣợng giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc, của Toà án thông qua hoạt động xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế và hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nƣớc có nghĩa vụ, trách nhiệm xem xét và trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Toà án trong những trƣờng hợp nhất định và trong thời hạn do luật định. Ngƣợc lại, các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc có thể là căn cứ pháp lý để Viện kiểm sát và Toà án thực hiện hoạt động kiểm sát và xét xử. Một số văn bản pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc trực tiếp điều chỉnh một số vấn đề về tổ chức nội bộ của Viện kiểm sát và Toà án. Các cơ quan hành chính nhà nƣớc có đối
tƣợng quản lý rộng lớn đó là những cơ quan, tổ chức, xí nghiệp trực thuộc, nhƣng Toà án và Viện kiểm sát không có những đối tƣợng quản lý loại này [98, tr.180-181].
Nhƣ vậy, CQHCNN thực hiện chức năng chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Các cơ quan hành chính có mối quan hệ chỉ đạo, điều hành rất chặt chẽ. Cơ quan hành chính cấp trên có quyền chỉ đạo, kiểm tra trực tiếp hoạt động của cơ quan hành chính cấp dƣới. Tổng thể các cơ quan hành chính nhà nƣớc tạo thành một hệ thống phức tạp, nhiều nhất về số lƣợng cơ quan và cán bộ, công chức so với các hệ thống các cơ quan nhà nƣớc khác và có một hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Đây chính là điểm chung cơ sở để phân biệt CQHCNN với tổ chức xã hội. Đồng thời, CQHCNN có những đặc thù so với cơ quan khác của nhà nƣớc nhƣ: Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, HĐND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.
CQHCNN khác với Quốc hội, bởi vì, xét về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 đã xác định vai trò của Quốc hội là cơ quan “thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nƣớc”. Quốc hội chỉ quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc tại Điều 70 Hiến pháp năm 2013 nhƣ: quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc; quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nƣớc và phân bổ ngân sách trung ƣơng, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nƣớc; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của nhà nƣớc; quyết định đại xá; quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình và quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia; quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại; phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ƣớc quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tƣ cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ƣớc quốc tế về quyền con ngƣời, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các điều ƣớc quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội; quyết định trƣng cầu ý dân. Đồng thời, Quốc hội có quyền về giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nƣớc.
CQHCNN là Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp. Cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc đƣợc thể hiện rất rõ khi thực hiện trong mối quan hệ vai trò, vị trí của Quốc hội với Chính phủ trong việc phối hợp trong thực hiện quyền hành pháp. Hiến pháp năm 2013 khẳng định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Theo đó, Chính phủ có quyền ban hành các chính sách, văn bản độc lập để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Trƣớc đây Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định Chính phủ có quyền ban hành các văn bản hƣớng dẫn chi tiết việc thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Bên cạnh đó, việc thực hiện quyền hành pháp nhƣ quyền quyết định và hoạch định chính sách. Do vậy, Quốc hội quyết định những chính sách dài hạn, mang tầm định hƣớng quốc gia, còn Chính phủ quyết định những chính sách ngắn hạn, mang tính chất điều hành các mặt kinh tế, xã hội của đất nƣớc.
CQHCNN khác HĐND các cấp, bởi vì, theo quy định của Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng năm 2015 tại khoản 1 Điều 6 có quy định: “HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phƣơng bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trƣớc Nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên.” Nhƣ vậy, với vị trí pháp lý mà Hiến pháp quy định thì HĐND phải thực hiện hai vai trò: Vai trò thứ nhất là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (quyết định các vấn đề quan trọng của địa phƣơng) và vai trò thứ hai là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Hai vai trò này không có sự độc lập tuyệt đối mà có sự đan xen thể hiện qua hai chức năng của HĐND đó là chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của địa phƣơng và chức năng giám sát. Đây chính là những điểm khác nhau quan trọng nhất để phân biệt CQHCNN với HĐND các cấp. Cho nên, HĐND các cấp sẽ căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, ban hành nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng. Để từ đó, CQHCNN trong phạm vi thẩm quyền quản lý nhà nƣớc của mình UBND các cấp ban hành quyết định với tƣ cách là văn bản mang nội dung quy phạm pháp luật để triển khai thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền.
Bên cạnh đó, ở địa phƣơng, HĐND chịu sự giám sát và hƣớng dẫn hoạt động theo quy định của Quốc hội và UBTVQH, chịu sự hƣớng dẫn và kiểm tra của Chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên theo quy định của Quốc hội và UBTVQH. CQHCNN ở địa phƣơng là UBND cấp dƣới chịu sự chỉ đạo của UBND cấp trên. UBND cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo của Chính phủ, HĐND cấp tỉnh. Tƣơng tự, UBND cấp xã chịu sự chỉ đạo của UBND cấp huyện và HĐND cùng cấp.
CQHCNN khác Tòa án nhân dân, bởi vì, CQHCNN có hai dấu hiệu pháp lý
để phân biệt với Tòa án nhân dân
Thứ nhất, CQHCNN có tính chấp hành hay còn gọi là tính chất thi hành pháp luật. Tính chấp hành của hành pháp là khả năng làm cho pháp luật đƣợc thực hiện trên thực tế bằng sức mạnh của Nhà nƣớc, đƣa pháp luật vào đời sống của các cơ quan nắm giữ quyền hành pháp. Với tính chất là cơ quan chấp hành của Quốc hội Chính phủ là thực hiện quyền hành pháp ở Trung ƣơng. Chính phủ có trách nhiệm đƣa pháp luật vào đời sống xã hội và đảm bảo cho mọi chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc đƣợc thực hiện, và đƣợc tuân thủ một cách nghiêm minh. Đồng thời, ở dƣới địa phƣơng Uỷ ban nhân dân các cấp cũng là các cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân. Các chủ thể này thực hiện quyền hành pháp ở địa phƣơng.
Thứ hai, tính hành chính Nhà nước. CQHCNN thực hiện hoạt động quản lý,
điều hành và phục vụ trên tất cả các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội trong đó hành chính công (hành chính nhà nƣớc) giữ vị trí đặc biệt quan trọng. Ngoài tính chất chấp hành, các cơ quan hành pháp ở Việt Nam còn đƣợc xác định là các cơ quan hành chính Nhà nƣớc, thực hiện chức năng quản lý, điều hành các lĩnh vực hành chính của đời sống xã hội.
Trong khi đó, Tòa án nhân dân là hệ thống cơ quan hoàn toàn khác với CQHCNN. CQHCNN thực hiện quyền hành pháp có nhiệm vụ chủ yếu là việc thực hiện luật pháp đã đƣợc thiết lập. CQHCNN chủ yếu thực hiện hai quyền: quyền lập quy và quyền hành chính. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, CQHCNN đƣợc quyền ban hành những văn bản pháp quy dƣới luật, để cụ thể hoá luật pháp do các cơ quan lập pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và quyền tổ chức quản lý tất cả các mặt, các quan hệ xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nƣớc. Còn Tòa án nhân dân thực hiện quyền tƣ pháp là bảo vệ luật pháp, đảm bảo cho pháp luật đƣợc thực hiện và chống lại các hành vi vi phạm pháp luật. Các thẩm phán thực hiện việc xử án chỉ tuân theo pháp luật.
Theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tƣ pháp. Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Bằng hoạt động của mình, Tòa án góp phần giáo dục công dân trung thành với Tổ quốc, nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, tôn trọng những quy tắc của cuộc sống xã hội, ý thức đấu tranh phòng, chống tội phạm, các vi