Luận án đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lê nin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh; đƣờng lối chính sách của Đảng và Nhà nƣớc Việt Nam về Hiến pháp và pháp luật; đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, phát huy quyền dân chủ của nhân dân theo yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam XHCN “của dân, do dân và vì dân”; về quyền con ngƣời, quyền công dân, đảm bảo việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc trong việc ban hành VBQPPL của CQHCNN.
về hiến pháp, pháp luật và chức năng, phân cấp, phân quyền trong việc ban hành VBQPPL của CQHCNN. Bên cạnh đó, luận án nghiên cứu vai trò, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc, tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về VBQPPL của CQHCNN, đặc trƣng VBQPPL của CQHCNN so với các văn bản của các cơ quan khác.
1.4.2. Về hướng tiếp cận của đề tài
- Luận án kế thừa (có chọn lọc, phân tích) các kết quả nghiên cứu đã đƣợc công bố trƣớc đề tài này trên cơ sở tập hợp, hệ thống ở mức đầy đủ nhất có thể đối với các công trình khoa học có liên quan đến VBQPPL của CQHCNN.
- Bên cạnh việc nghiên cứu các quy định pháp luật VBQPPL của CQHCNN và thực tiễn thực hiện pháp luật VBQPPL của CQHCNN ở Việt Nam, đánh giá những hạn chế pháp luật VBQPPL của CQHCNN để rút ra các kiến nghị nhằm khắc phục và hạn chế tối đa các bất cập đó.
- Nghiên cứu một số quy định pháp luật nƣớc ngoài về VBQPPL của CQHCNN; đƣa ra những bài học mà Việt Nam có thể tham khảo trong việc hoàn thiện pháp luật VBQPPL của CQHCNN.
- Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, kinh nghiệm các nƣớc trong VBQPPL của CQHCNN, tác giả kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật VBQPPL của CQHCNN ở Việt Nam.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Tổng quan các tài liệu, công trình nêu trên nghiên cứu về những vấn đề liên quan đến VBQPPL của CQHCNN, các công trình nêu trên đã nghiên cứu:
1. Một số vấn đề lý luận về VBQPPL của CQHCNN ở nƣớc ta hiện nay nhƣ: sự cần thiết của CQHCNN trong việc ban hành VBQPPL; giải thích nội dung, phạm vi của VBQPPL; hình thức, nội dung, thẩm quyền của văn bản đó.
2. Các quy định của pháp luật hiên hành về hình thức, thẩm quyền, nội dung VBQPPL của CQHCNN.
3. Đánh giá những ƣu điểm và hạn chế VBQPPL của CQHCNN các cấp trong thời gian gần đây.
4. Giới thiệu khái quát liên quan đến VBQPPL của cơ quan hành chính một số nƣớc. Tuy nhiên, cho đến nay, chƣa có công trình nào ở trong nƣớc và ở nƣớc ngoài nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống ở tầm luận án tiến sỹ về lý luận và thực tiễn VBQPPL của CQHCNN hiện nay.
Vì vậy, đề tài “Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay – Lý luận và thực tiễn” là công trình khoa học nghiên cứu
một cách có hệ thống và toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về vấn đề này trên cơ sở kế thừa và phát triển các kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên.
Chương 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Từ bỏ cơ chế quản lý nhà nƣớc bằng chỉ tiêu, mệnh lệnh, tiến trình đổi mới đất nƣớc ở Việt Nam đã tiến hành đến việc thực hiện quản trị nhà nƣớc và quản trị xã hội trên cơ sở pháp luật “Cán bộ, công chức chỉ đƣợc làm những gì mà pháp luật cho phép”, “công dân đƣợc làm những gì pháp luật không cấm”. Hiến pháp năm 1992 và 2013 thể hiện Nhà nƣớc đƣợc tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật.
Chủ trƣơng quản lý xã hội bằng pháp luật đòi hỏi các cơ quan công quyền ban hành VBQPPL để thực hiện quyền lực quản lý của mình thay cho việc thực hiện quyền lực công bằng mệnh lệnh hay khẩu dụ, nghị quyết của Chi bộ,… Các CQHCNN nhƣ Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành văn bản thực hiện nhiệm vụ của mình. Tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013 quy định: "ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật". Trong nghiên cứu về VBQPPL đang có tranh luận
chƣa đƣợc hiểu thống nhất, việc xác định và hiểu rõ khái niệm VBQPPL. Bởi vì, việc xác định rõ khái niệm VBQPPL có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành và thực hiện trong quản lý nhà nƣớc. Việc xác định đâu là VBQPPL còn có ý nghĩa trong quá trình thực hiện các trình tự, thủ tục từ khâu soạn thảo đến khâu xử lý hậu quả do nội dung trái pháp luật của văn bản gây ra: Nếu xác định là văn bản hành chính thông thƣờng, quá trình soạn thảo văn bản, sẽ không phải qua các trình tự, thủ tục bắt buộc về đánh giá tác động, lấy ý kiến góp ý, trong đó, có ý kiến của đối tƣợng chịu tác động, lấy ý kiến thẩm định của cơ quan có thẩm quyền...; trong quá trình ban hành, không phải thực hiện các thủ tục đăng công báo hoặc niêm yết, công khai văn bản, gửi văn bản để cơ quan có thẩm quyền thực hiện kiểm tra; trong quá trình thực hiện, phạm vi ảnh hƣởng và đối tƣợng tác động của VBQPPL và văn bản hành chính thông thƣờng là hoàn toàn khác nhau; trƣờng hợp phát hiện văn bản đã ban hành có nội dung trái pháp luật, thì phƣơng án xử lý đối với VBQPPL và văn bản hành chính thông thƣờng là khác nhau, trách nhiệm của ngƣời đã tham mƣu, ban hành văn bản
trái pháp luật đó cũng khác nhau; việc xử lý hậu quả do nội dung trái pháp luật trong văn bản gây ra đối với hai loại văn bản này cũng không giống nhau, v.v... Ngoài ra, trong tình hình hiện nay, nếu không xác định đƣợc khái niệm VBQPPL còn không thể thực hiện đƣợc việc pháp điển hệ thống pháp luật Việt Nam vì đối tƣợng thực hiện pháp điển là các quy phạm pháp luật.
Chính vì những lý do trên, việc xác định thế nào là VBQPPL, là vấn đề căn cốt, cơ bản, quan trọng trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trước tiên, khái niệm VBQPPL trong một số cuốn Từ điển học chuyên ngành Luật có định nghĩa rất nhiều khái niệm khoa học pháp lý liên quan đến đến khái niệm VBQPPL bao gồm: văn bản luật, văn bản dưới luật.
Thuật ngữ "văn bản luật " đƣợc định nghĩa trong cuốn Từ điển Bách khoa Việt
Nam xuất bản 1999 nhƣ sau:
Văn bản luật là tên gọi chung các văn bản mà nội dung là quy phạm pháp luật đƣợc Quốc hội biểu quyết theo trình tự do pháp luật quy định, gồm Hiến pháp, các đạo luật, các bộ luật, và nghị quyết của Quốc hội. ở Việt Nam pháp lệnh do UBTVQH biểu quyết những vấn đề đƣợc Quốc hội giao, có giá trị nhƣ luật nên có thể xếp vào văn bản luật [71, tr.564].
Cuốn Từ điển Luật học do Bộ Tƣ pháp – Viện Khoa học Pháp lý xuất bản năm 2006 có định nghĩa: "Văn bản luật là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Văn bản luật bao gồm Hiến pháp – đạo luật cơ bản của nhà nƣớc, các đạo luật, các bộ luật và các nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật của Quốc hội" [8, tr.839].
Qua đây, tại Việt Nam đều thống nhất cách nhìn nhận rằng: Một văn bản luật phải thỏa mãn đƣợc các dấu hiệu sau:
+ Là VBQPPL;
+ Là văn bản do Quốc Hội, UBTVQH ban hành;
+ Là những văn bản có hình thức pháp lý là luật, Bộ luật và Hiến pháp, Nghị quyết.
Thuật ngữ “văn bản dƣới luật” đƣợc định nghĩa nhƣ sau:
Bên cạnh thuật ngữ "văn bản luật ", cuốn Từ điển Bách khoa Việt Nam đƣa ra định nghĩa thuật ngữ "văn bản dưới luật ":
Văn bản dƣới luật là tên gọi chung các văn bản mà nội dung là quy phạm pháp luật do các cơ quan quản lý nhà nƣớc ở Trung ƣơng, cơ quan quyền lực nhà nƣớc, quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành cụ thể hóa một số vấn đề đƣợc luật, nghị quyết của Quốc hội, đƣợc pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH giao, hay để thực hiện quyền và nghĩa vụ
của mình đƣợc quy định trong Hiến pháp, luật tổ chức. Văn bản dƣới luật không đƣợc trái với Hiến pháp, với luật [71, tr.563].
Cuốn Từ điển Luật học do Bộ Tƣ pháp – Viện Khoa học Pháp lý xuất bản
năm 2006 có định nghĩa văn bản dƣới luật dùng phƣơng pháp liệt kê tên các văn bản của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền từ TW đến địa phƣơng [8, tr.839].
Cuốn Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng do NXB Đại học Quốc Gia xuất bản năm 2009 có định nghĩa: "Văn bản dƣới luật là những văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội – cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cao nhất ban hành, nhằm để cụ thể hóa và thực hiện Hiến pháp, các đạo luật và các bộ luật. Theo Hiến pháp 1992, các văn bản dƣới luật bao gồm….."
Nhƣ vậy, việc phân biệt văn bản luật và văn bản dƣới luật điểm giống nhau là đều do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành, chứa đựng quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần, soạn thảo và thông qua, nội dung đều tuân thủ theo luật định. Tuy nhiên, điểm khác nhau là ở phạm vi và mức độ, hiệu lực pháp lý của văn bản và thẩm quyền ban hành.
Khái niệm VBQPPL trong Luật BHVBQPPL. Hiện nay, Điều 1 Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định:
VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Luật BHVBQPPL năm 2015 quy đinh: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, đƣợc ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhƣng đƣợc ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định của Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.”
Trƣớc đây, Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002 định nghĩa: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, đƣợc nhà nƣớc đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa”. So với định nghĩa của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002 thì khái niệm VBQPPL nêu ra tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã phù hợp hơn khi bổ sung cụm từ “phối hợp ban hành” để khẳng định sự tồn tại của các VBQPPL đƣợc ban hành liên tịch, và bỏ cụm từ
“định hƣớng XHCN” để đơn giản hơn, vì bản chất của các văn bản quản lý nhà nƣớc đều là công cụ và phƣơng tiện phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nƣớc theo định hƣớng nên không cần thiết phải nêu cụm từ “định hƣớng XHCN”.
Tuy nhiên, cách định nghĩa này của Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 có một số điểm bất cập tồn tại song trùng hai khái niệm văn bản quy phạm pháp luật: Một là, văn bản do cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng, theo đó, khái niệm VBQPPL tại Điều 1 Luật BHVBQPPL năm 2008 có thể dẫn đến cách hiểu theo hai khái niệm sau đây: Khái niệm thứ nhất: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Hai là, văn bản do chính quyền địa phƣơng ban hành. Đối với khái niệm văn bản QPPL do cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng ban hành thì đƣợc quy định một cách khái quát (Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008); còn văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành thì đƣợc quy định cụ thể thêm một bƣớc (có loại trừ một số trƣờng hợp không phải là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP). Và khái niệm thứ hai trong Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND năm 2004: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Tuy nhiên, theo Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 thì HĐND, UBND trực tiếp ban hành VBQPPL mà không phối hợp ban hành với bất kỳ cơ quan nhà nƣớc nào. Do đó, Điều 1 Luật BHVBQPPL năm 2008 có thể dẫn đến cách hiểu nhƣ khái niệm thứ hai là không thống nhất và phù hợp với thực tiễn. Bên cạnh đó, Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 liệt kê rằng: VBQPPL phải đƣợc ban hành theo “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND” nhƣng Điều 1 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 cho rằng, VBQPPL của HĐND, UBND “ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục”. Cách liệt kê trong hai luật này là chƣa thống nhất với nhau. VBQPPL của HĐND, UBND cũng phải tuân thủ về hình thức ban hành, nếu không tuân thủ đúng hình thức VBQPPL thì cũng sẽ bị đình chỉ, hủy bỏ hoặc bãi bỏ. Hơn thế nữa, việc ban hành VBQPPL nói chung, VBQPPL của HĐND, UBND nói riêng không chỉ tuân thủ thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục mà còn tuân thủ nội dung của VBQPPL. Do đó, tất cả những vấn đề về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, nội dung đã đƣợc Luật quy định cụ thể cũng không cần liệt kê, chỉ cần quy định “theo Luật định” hoặc “theo quy định pháp luật” là đủ.
Bên cạnh đó, khái niệm trong Luật BHVBQPPL năm 2015 đã nhìn nhận và coi trọng dấu hiệu để phân biệt VBQPPL với VB khác là nội dung “có chứa quy phạm pháp luật” bên cạnh đó đáp ứng đƣợc “đúng thẩm quyền”, “đúng hình thức”, “trình tự, thủ tục ban hành không vi hiến, vi luật”.
Trong một số công trình khoa học đã công bố, có nhiều nhà nghiên cứu có quan điểm khác nhau nhƣ:
Về phƣơng diện khoa học, nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm VBQPPL, phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm này nhƣ quan niệm TS. Đoàn Thị Tố Uyên, Bàn về khái niệm VBQPPL, Tạp chí Luật học, số 2/2004 có nghiên cứu “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống” [114].
Tuy nhiên, VBQPPL không chỉ do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành