Đây là yêu cầu có liên hệ mật thiết với tính hợp hiến và tính hợp pháp của VBQPPL của CQHCNN. Luật BHVBQPPL năm 2015, theo đó, VBQPPL của UBND phải phù hợp với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, đảm bảo tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp, phải phù hợp với VBQPPL các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
Nhƣ vậy, đối với việc VBQPPL của CQHCNN ở địa phƣơng phải đảm bảo tính thống nhất giữa các VBQPPL của các cấp chính quyền địa phƣơng cùng cấp với nhau về cùng một lĩnh vực và cần tránh tình trạng có các quy định quá khác biệt giữa các chính quyền địa phƣơng cùng cấp với nhau trong khi pháp luật trao cho các địa phƣơng đó những thẩm quyền tƣơng tự.
VBQPPL của CQHCNN chỉ có thể có các quy định thật khác biệt trong trƣờng hợp pháp luật cho phép địa phƣơng có thẩm quyền quản lý mang tính chất đặc thù. Về nguyên tắc, UBND của địa phƣơng này không có nghĩa vụ phải xem xét và cân nhắc VBQPPL của CQHCNN địa phƣơng khác cùng cấp. Tuy nhiên, khi ban hành VBQPPL thì UBND của địa phƣơng này nên tham khảo kinh nghiệm của UBND của địa phƣơng khác ban hành. Tính thống nhất của VBQPPL của CQHCNN không có nghĩa là sự rập khuôn giữa các quy phạm của VBQPPL của CQHCNN ở địa phƣơng ban hành với văn bản của cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng hoặc với các địa phƣơng với nhau, nhất là trong điều kiện thực hiện chính sách phân quyền cho địa phƣơng. Bên cạch đó, tính phù hợp của văn bản không đòi hỏi sự sao chép giữa các quy phạm của văn bản đó do CQHCNN ở địa phƣơng ban hành với VBQPPL của CQHCNN ở trung ƣơng.
Ngoài những biểu hiện trên, VBQPPL của CQHCNN đảm bảo sự hài hòa thống nhất về nội dung giữa các VBQPPL có cùng thứ bậc hiệu lực pháp lý, nhất là đối với VBQPPL. Đây cũng là một đòi hỏi đảm bảo tính đồng bộ do các CQHCNN khác nhau ban hành nhƣng cùng đáp ứng yêu cầu điều chỉnh lĩnh vực chuyên ngành. Đảm bảo đƣợc yêu cầu này cũng có nghĩa tránh đƣợc những trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn trong nội dung của các VBQPPL cùng thứ bậc hiệu lực pháp lý.
2.6.4. Tính minh bạch và ổn định tương đối
Tính minh bạch và ổn định là mục tiêu đƣợc xác định rõ trong Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 24 tháng 5 năm 2005 về Chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hƣớng đến năm 2020 trong đó có đƣa quan điểm là xây dựng và hoàn thiện pháp luật, đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lƣợng hoạt động lập pháp, lập quy bảo đảm tốt hơn tính dân chủ, pháp chế, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho cả Trung ƣơng và địa phƣơng, theo hƣớng Quốc hội ban hành luật, giảm dần việc Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh; Chính phủ ban hành văn bản hƣớng dẫn tổ chức thi hành luật; hạn chế dần thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng. Xác lập cơ chế bảo đảm luật đƣợc thi hành ngay khi có hiệu lực.
Tuy nhiên, tính ổn định của VBQPPL chƣa cao trong thời gian qua chƣa cao. Xuất phát từ chính sách pháp luật không ổn định chủ yếu do năng lực của đội ngũ công chức xây dựng chính sách. Nguyên nhân từ sự e ngại, né tránh với những vấn đề mới, chỉ chấp nhận những vấn đề đã chín muồi, có sự đồng thuận cao, thiếu vắng tầm nhìn và quan điểm chiến lƣợc cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể và của cả hệ thống pháp luật. Nhiều văn bản pháp luật thời gian áp dụng rất ngắn, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Pháp luật thƣờng xuyên thay đổi sẽ tác động xấu đến sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Chƣơng này đã nghiên cứu cơ sở lý luận về VBQPPL của CQHCNN ở nƣớc ta hiện nay về các vấn đề nhƣ:
1. Việc ban hành VBQPPL của CQHCNN là một trong những công cụ quản lý quan trọng nhất khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nƣớc. Bên cạnh những điểm tƣơng tự, VBQPPL của CQHCNN có nhiều điểm khác biệt với VBQPPL của CQHCNN khác: về nội dung điều chỉnh, hiệu lực của văn bản, thẩm quyền ban hành văn bản, hình thức văn bản, trình tự, thủ tục.
2. VBQPPL của CQHCNN đƣợc ban hành để thực hiện thẩm quyền, nhiệm vụ, chắc năng quản lý hành chính nhà nƣớc. Đồng thời, là văn bản dƣới luật có tính sáng tạo cao.
3. VBQPPL của CQHCNN là công cụ quan trọng thực quyền hành pháp nhằm triển khai thi hành luật và quy định những vấn đề chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh.
4. Bên cạnh đó, VBQPPL của CQHCNN phải thể hiện tính hợp pháp, tính hợp lý và minh bạch, dân chủ trong NNPQXHCN.
5. VBQPPL của CQHCNN có mối quan hệ chặt chẽ và qua lại với VBQPPL của cơ quan tƣ pháp, cơ quan lập pháp.
6. Chƣơng này đã kết hợp nghiên cứu VBQPPL của CQHCNN của một số nƣớc trên thế giới và rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
Chương 3
THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.1. Thành tựu do văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc mang lại nhà nƣớc mang lại
3.1.1. VBQPPL của CQHCNN đã góp phần triển khai thực hiện các văn bản Luật và Hiến pháp bản Luật và Hiến pháp
Về số lƣợng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành nhà nƣớc ban hành: Từ khi Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các văn bản hƣớng dẫn đƣợc ban hành và tổ chức thực hiện, việc xây dựng, ban hành VBQPPL đã đƣợc chuẩn hóa một bƣớc; tất cả các quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL do hai luật quy định đã đƣợc tuân thủ tƣơng đối nghiêm túc. Về số lƣợng VBQPPL đã ban hành, qua 5 năm thực hiện Luật năm 2008 và 9 năm thực hiện Luật năm 2004, Nhà nƣớc ta đã ban hành đƣợc một số lƣợng lớn VBQPPL điều chỉnh tƣơng đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo báo cáo của Bộ Tƣ pháp về kết quả thống kê số lƣợng VBQPPL thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, số lƣợng VBQPPL do các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành [23, tr.2-3] gồm:
Bảng 3.1: Thống kê báo cáo của Bộ Tƣ pháp về kết quả thống kê số lƣợng VBQPPL thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013
TT Cơ quan hành chính ban hành Loại VBQPPL Số
lượng
1 Chính phủ Nghị định 498 2 Thủ tƣớng Chính phủ Quyết định 379 3 Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ Thông tƣ 3.605 4 Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ,
Chánh án TANDTC, Viện trƣởng VKSNDTC
Thông tƣ liên tịch
473
5 Ủy ban Trung ƣơng MTTQVN, Ủy ban TVQH, Chính phủ
Nghị quyết liên tịch
03 6 Đoàn TNCSHCM, Chính phủ Nghị quyết liên tịch 01
Qua thống kê số liệu trên, VBQPPL của CQHCNN cấp trung ƣơng ban hành tƣơng đối lớn, chiếm phần lớn là VQBPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ và thông tƣ của các bộ, cơ quan ngang bộ. Điều này thấy rằng nhu cầu ban hành VQBPPL của CQHCNN đề thực thi nhiệm vụ quyền hạn của hành pháp là nhƣ cầu thực tế rất lớn. Trong khi đó, nghị quyết liên tịch và thông tƣ liên tịch giữa cơ quan HCNN với chủ thể khác lại có xu hƣớng giảm. Con số 3.605 thông tƣ của các Bộ đã nói lên nhƣ cầu ban hành VQBPPL là con số tích cực để đáp ứng nhu cầu quản lý hành chính nhà nƣớc.
Bảng 3.2: Theo thống kê của Bộ tƣ pháp số lƣợng VBQPPL của CQHCNN cấp địa phƣơng so với cơ quan đại diện dân cử địa phƣơng ban hành
sau khi Luật năm 2004 có hiệu lực đến năm 2012
TT Cơ quan hành chính ban hành Loại VBQPPL Số lượng
1 Cấp tỉnh
1.1 Hội đồng nhân dân Nghị quyết 7.491 1.2 Ủy ban nhân dân Quyết định 20.553
Chỉ thị 3.189
2 Cấp huyện
2.1 Hội đồng nhân dân Nghị quyết 25.625 2.2 Ủy ban nhân dân Quyết định 47.919 Chỉ thị 7.626
3 Cấp xã
3.1 Hội đồng nhân dân Nghị quyết 126.163 3.2 Ủy ban nhân dân Quyết định 39.419
Chỉ thị 6.534
(Nguồn: Theo báo cáo của các Bộ Tư pháp về kết quả thống kê số lượng VBQPPL, ngành thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013) [23, tr.2].
Qua kết quả thống kê trên, tại địa phƣơng CQHCNN ban hành rất nhiều VBQPPL để thi hành và chi tiết hóa các Nghị quyết của HĐND và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Tuy nhiên, số lƣợng VBQPPL chủ yếu là nhằm thi hành và thực hiện VQBPPL.
Theo số liệu thông kê mới nhất, Bộ Tƣ pháp thống kê kết quả ban hành VBQPPL năm 2014:
Bảng 3.3: Theo số liệu thông kê số lƣợng VBQPPL do cơ quan hành chính cấp Trung ƣơng ban hành, Bộ Tƣ pháp thống kê kết quả ban hành VBQPPL năm 2014
STT Tên cơ quan ban hành Số lượng
1 Nghị định của Chính phủ 112 2 Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ 86 3 Thông tƣ của Bộ, ngành 774 4 Thông tƣ liên tịch (Chƣa bóc chi tiết) 114
(Nguồn: Theo báo cáo của các Bộ Tư pháp về tài liệu phổ biến thông tin thống kê năm 2015 của Bộ Tư pháp theo Lịch phổ biến thông tin thống kê nói trên), tr.1.
Đồng thời, khi thực hiện thẩm quyền ban hành VBQPPL, CQHCNN đã ban hành VBQPPL có nội dung đã kịp thời thể thể chế hóa đƣợc nhiều đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng. Hiến pháp của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã khẳng định Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lƣợng lãnh đạo Nhà nƣớc, lãnh đạo xã hội. Thực hiện sứ mệnh lịch sử của mình, Đảng ta đã đề ra nhiều đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách phù hợp và đúng đắn. Để đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách ấy thực sự đi vào cuộc sống, đòi hỏi chúng phải đƣợc thể chế hóa thông qua hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc.
“Trong những năm qua, các văn bản quy phạm pháp luật mà đi đầu là những văn bản ban hành đã bám sát đƣợc yêu cầu chính trị, nhiệm vụ cách mạng mà Đảng đề ra trong từng thời kỳ. Trong giai đoạn cách mạng, Đảng ta chủ trƣơng phát triển nền kinh tế Việt Nam theo nền kinh tế thị trƣờng thì các cơ quan hành chính nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật tạo khung pháp lý cho sự phát triển của nền đất nƣớc, chế độ sở hữu, hình thức sở hữu, địa vị pháp lý của các chủ thể, đặc biệt liên quan đến doanh nghiệp, doanh nhân” [5, tr.103].
Số liệu Các báo cáo kiểm điểm công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ hàng năm cho thấy số lƣợng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ từ năm 2000 đến năm 2013 có khuynh hƣớng giảm dần (riêng năm 2013 tăng đột biến là do ban hành 124 văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh thuộc diện nợ đọng đƣợc tập trung xây dựng để ban hành để giải quyết tình trạng nợ đọng, trong đó có hơn 50 nghị định quy định chi tiết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính):
Bảng 3.4: Thống kê số lƣợng VBQPPL của Thủ tƣớng Chính phủ
Năm 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Số lƣợng
văn bản 290 197 174 138 87 72 54 82
(Nguồn: Các báo cáo kiểm điểm công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ hàng năm).
Tình hình diễn biến ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ (nghị định) trong năm gần đây:
Bảng 3.5: Thống kê số lƣợng VBQPPL của Chính phủ
Năm 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Số lƣợng
văn bản 161 190 134 127 116 122 109 222
(Nguồn: Các báo cáo kiểm điểm công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ hàng năm).
Theo Báo cáo số 14/BC-BTP ngày 19 tháng 01 năm 2012 của Bộ Tƣ pháp: Việc có xu hƣớng giảm dần ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ là thu gọn hình thức văn bản (chỉ còn ban hành 2 loại thay vì 4 loại trƣớc đó) và do công tác lập pháp đã đƣợc đẩy mạnh, số lƣợng các luật, pháp lệnh đƣợc Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành tăng lên với nội dung quy định ngày càng cụ thể hơn để trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, hình thành các cơ chế, chính sách quản lý (trong nhiệm kỳ khóa XI (2002 - 2007) Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành 112 luật, pháp lệnh, trung bình 22,4 luật/năm; nhiệm kỳ khóa XII (2007 - 2011) ban hành 104 luật, pháp lệnh, trung bình 26 luật, pháp lệnh/năm); đến hết năm 2011, Việt Nam có 368 luật, pháp lệnh. Trong bối cảnh đó, công tác lập quy của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ chủ yếu tập trung vào xác lập các biện pháp thi hành luật, pháp lệnh, giảm bớt việc quy định các cơ chế, chính sách quản lý điều hành.
Đặc biệt, cơ cấu văn bản trong lĩnh vực về cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp, bộ máy nhà nƣớc,… đã góp phần không nhỏ vào việc thúc đẩy và điều hành hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, phát huy tối đa việc phát triển đất nƣớc. Bên cạnh đó, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh, huyện, xã nhìn chung, bằng hoạt động xây dựng và ban hành, VBQPPL của UBND các cấp đã và đang triển khai có hiệu quả công tác quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý thuận lợi cho sự phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, thúc đẩy phát triển sản xuất, đảm bảo an ninh quốc phòng ở địa phƣơng.
Cơ quan hành chính địa phƣơng đã hƣớng dẫn áp dụng các luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND phù hợp với tình hình, đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phƣơng, quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình trong lĩnh vực chƣa đƣợc văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên quy định hoặc quy định chƣa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lí nhà nƣớc ở địa phƣơng. Có thể khẳng định rằng, đa số các văn bản đƣợc ban hành có tính khả thi và cùng với các công cụ quản lý khác đã góp phần đắc lực cho sự nghiệp xây dựng, quản lý, phát triển kinh tế xã hội địa phƣơng.
3.1.2. VBQPPL của CQHCNN bước đầu đáp ứng các tiêu chí của hệ thống pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch, dân chủ
Theo sự nhận định trong Tờ Trình Xây dựng Luật ban hành VBQPPL năm 2015: “Về chất lƣợng văn bản: Các luật, pháp lệnh do Chính phủ và các cơ quan khác chủ trì soạn thảo và đƣợc Quốc hội ban hành trong giai đoạn này đã bƣớc đầu đáp ứng các tiêu chí của hệ thống pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch” [16, tr.2].
Trong thời gian qua, tính thống nhất, đồng bộ về cơ cấu của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc đƣợc cải thiện rõ rệt đáng kể ở hai cấp độ: trong từng văn bản pháp quy và trong toàn bộ hệ thống pháp luật. Trong phạm vi từng văn bản quy phạm pháp luật, cơ cấu của văn bản quy phạm pháp luật đã thể hiện đƣợc mối liên hệ logic giữa các phần, chƣơng, mục, điều khoản và trong mỗi phần đó đều có những mục tiêu cụ thể mà những cơ quan khi soạn thảo đều cố gắng hƣớng tới đạt đƣợc khi xây dựng và ban hành.