Thứ nhất, cụ thể hóa thêm về nội dung nghị định của Chính phủ:
Theo quy định tại Điều 19 Luật năm 2015 quy định thẩm quyền nội dung của Nghị định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm đƣợc giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; (2) Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (3) Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trƣớc khi ban hành nghị định này phải đƣợc sự đồng ý của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Theo quan điểm của Bộ Tƣ pháp trong Tờ Trình Dự thảo luật BHVBQPPL năm 2015 có quan điểm:
Theo quy định tại Điều 96 của Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ có quyền đề xuất xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của mình. Điều 100 của Hiến pháp quy định cụ thể: “Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình …”. Do vậy, Điều 14 của dự thảo Luật quy định cụ thể các trƣờng hợp thực hiện thẩm quyền lập quy của Chính phủ:
Thứ nhất, lập quy theo ủy quyền để quy định những vấn đề đƣợc giao trong luật, pháp lệnh (khoản 1).
Thứ hai, lập quy độc lập để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (khoản 2 và khoản 3). Cụ thể là: (1) quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; quy định việc thi hành điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (2) quy định những vấn đề cần thiết nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế, quản lý xã hội (“nghị định không đầu”).
Đối với trƣờng hợp ban hành nghị định “không đầu”, khác với Luật năm 2008, khoản 3 Điều 14 của dự thảo Luật bỏ quy định về việc xin ý kiến Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trƣớc khi ban hành. Quy định này là nhằm tạo sự chủ động, linh hoạt trong quá trình điều hành, quản lý của Chính phủ, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Đối với nghị định này, dự thảo Luật mới quy định là sau khi đƣợc tổng kết, đánh giá việc thi hành thì Chính phủ có trách nhiệm kịp thời đề nghị Quốc hội hoặc Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành luật hoặc pháp lệnh [25, tr.14].
Về các thẩm quyền nêu trên của Chính phủ khi ban hành Nghị định, Luận án nhận thấy các quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 19 của Luật năm 2015 là phù hợp, có kế thừa các uy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, đồng thời phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và thực tiễn điều hành các lĩnh vực đời sống xã hội của Chính phủ.
Thứ hai, cụ thể hóa rõ nội dung thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ:
ngang bộ ban hành thông tƣ để quy định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm đƣợc giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ; (2) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc của mình.
Tuy nhiên, thiết nghĩ, cần cụ thể hóa hơn khoản 2 Điều 24 „„biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc của mình” nhằm tránh tình trạng các thông tƣ do các bộ ban hành quy định chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách không tƣơng thích, có trƣờng hợp trái với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên đã ban hành.
Thứ ba, cụ thể hóa thêm về nội dung VBQPPL của UBND các cấp
Theo đánh giá của Bộ Tƣ pháp tại Tờ trình Dự thảo Luật BHVBQPPL năm 2015: Việc ủy quyền lập pháp quá rộng cho cả cơ quan ở trung ƣơng và ở địa phƣơng; không rõ tiêu chí ủy quyền; thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ở cả ba cấp chính quyền địa phƣơng đều giống nhau và trùng với thẩm quyền quản lý đƣợc quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đặc biệt, tình hình khá phổ biến là mặc dù luật đƣợc ban hành và đã có hiệu lực thi hành nhƣng phần lớn cán bộ, công chức trong khi giải quyết công việc cho ngƣời dân, doanh nghiệp vẫn không áp dụng trực tiếp mà phải chờ văn bản quy định chi tiết thì mới thi hành, dẫn đến làm suy yếu tính pháp chế trong xây dựng, thi hành pháp luật [25, tr.7].
Theo quy định của Luật năm 2015 tại các điều 28, 29 và 30 thì các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng đƣợc ban hành gồm:
Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt và Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã.
Về các vấn đề này, cần tiếp tục hoàn thiện có một số ý kiến nhƣ sau:
Thứ nhất, đề nghị có quy định rõ ràng hơn thẩm quyền ban hành VBQPPL của
chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt một cách rõ ràng (không chỉ trong Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015), nếu không sẽ trùng lặp về thẩm quyền với những chính quyền địa phƣơng mà cơ quan hành chính nhà nƣớc không thuộc trƣờng hợp Điều 29 Luật năm 2015 với lý do đây cùng là một loại hình đơn vị hành chính theo quy định tại khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013.
Thứ hai, đối với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của trung
ƣơng khi ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng theo Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2105 cần có những quy định cụ thể hơn trong trƣờng hợp nhƣ thế nào “cần thiết”, cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên có thể ủy
quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp dƣới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Nếu không quy định cụ thể thì đây sẽ là những hiện tƣợng “xé rào” gây “nhiễu loạn thứ bậc” của hệ thống VBQPPL của quốc gia. Giảm hiệu lực của Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, các Bộ khi đã có những văn bản này đã xác định rõ các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phƣơng các cấp.
Việc quy định rõ thẩm quyền phân cấp, phân quyền cụ thể hơn nữa nhằm tránh cấp chính quyền hành chính ban hành VBQPPL của CQCHNN quá nhiều, theo quan điểm của Luận án, tƣơng lai khi kỹ năng quản trị chính quyền địa phƣơng nâng cao dần thì nên giảm dần đối với cấp huyện và đặc biệt đối với cấp xã chỉ quy định một số nhiệm vụ mang tính quản lý hành chính nhà nƣớc trên địa bàn. Theo đó, chính quyền cấp huyện, cấp xã chủ yếu thực hiện các nhiệm vụ theo thẩm quyền hoặc đƣợc cơ quan nhà nƣớc cấp trên phân cấp hoặc ủy quyền. Do vậy, không nhất thiết quy định thẩm quyền ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã.
Bên cạnh đó, cần có sự phân biệt rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL của UBND ở địa phƣơng với HĐND địa phƣơng. Xuất phát từ thực tế văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND là bộ phận thấp nhất, cuối cùng của hệ thống VBQPPL, theo đó, dễ gây ra tình trạng chờ đợi, chậm triển khai thực hiện các văn bản cấp trên; trong nhiều trƣờng hợp văn bản quy phạm pháp luật cấp dƣới sao chép một cách máy móc quy định của văn bản cấp trên; có quá nhiều loại văn bản quy phạm do nhiều cơ quan ban hành về một vấn đề hay một lĩnh vực quản lý, tạo nên hệ thống quy phạm nhiều tầng nấc, phức tạp, khó hiểu, khó thực hiện không chỉ trong các tầng lớp nhân dân mà cả trong các cơ quan quản lý.
Những hạn chế đó, cần phải tiếp tục có những quy định cụ thể không chỉ phân biệt rõ nội dung và thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQNN cấp trên với UBND mà còn với HĐND cùng cấp và HĐND cấp trên để đơn giản hoá hệ thống quy phạm pháp luật.
Cần xác định và hƣớng dẫn cụ thể hơn nữa nội dung thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đƣợc quy định từ Điều 27 đến Điều 30 Luật BHVBQPPL năm 2015 và Điều 11 đến Điều 14 Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng năm 2015. Trƣớc hết, thẩm quyền nội dung các văn bản cần đƣợc xác định trong khuôn khổ thẩm quyền quản lý nhà nƣớc mà 2 Luật trên quy định nhƣ:
Thứ nhất, cần hƣớng dẫn cụ thể hơn về những quy định tránh không thể đồng
nhất thẩm quyền quản lý nhà nƣớc trên địa bàn với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật hẹp hơn rất nhiều so với thẩm quyền quản lý nhà nƣớc. Bởi vì, để thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nƣớc, HĐND và UBND phải ban hành 2 loại VBQPPL quyết định và nghị quyết.
Thứ hai, cần có những quy định rõ ràng hơn trong trƣờng hợp nào đƣợc ban
hành VBQPPL của HĐND và UBND. Theo quan hệ phân cấp từ trung ƣơng xuống các cấp chính quyền địa phƣơng thì có một số quan hệ xã hội, các cấp chính quyền địa phƣơng không đƣợc pháp luật giao thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật. Đó là những lĩnh vực nhƣ: hình sự, tố tụng hình sự, dân sự, tố tụng dân dự, thƣơng mại, thuế, ngân sách, hôn nhân gia đình, xử lý vi phạm hành chính, đất đai, tổ chức bộ máy...
Thứ ba, cần có những quy định nhƣ thế nào “Biện pháp thực hiện chức năng
quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng” theo quy định tại khoản 3 Điều 28 về quyết định của UBND cấp tỉnh với quy định tại khoản 4 Điều 27 Luật BHVBQPPL năm 2015 về Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh về “Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng”. Nếu không làm sáng rõ nội dung này sẽ dẫn đến tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định.
Do đó, cần có những quy định hƣớng dẫn cụ thể những lĩnh vực, loại quan hệ xã hội nào thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đƣợc đặt ra quy phạm pháp luật. Hiện Luật BHVBQPPL năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng quy định chƣa cụ thể vấn đề này. Chƣa liệt kê loại quan hệ xã hội và loại trừ những lĩnh vực, loại quan hệ xã hội mà UBND và HĐND ban hành.
Thứ tư, việc quy định cụ thể hơn nữa thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND và UBND cần theo hƣớng cụ thể, có phân biệt thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân với thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân; phân biệt thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp trên với Hội đồng nhân dân cấp dƣới và của Uỷ ban nhân dân cấp trên với Uỷ ban nhân dân cấp dƣới căn cứ vào vị trí, tính chất, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi loại, mỗi cấp cơ quan chính quyền địa phƣơng.
4.2.5. Bảo đảm từng bước có đủ các đạo luật để tiến tới Nhà nước quản lý xã hội, quản lý HCNN chủ yếu bằng các luật
theo kiểu “ Luật/Pháp lệnh – nghị định – thông tƣ”. Bảo đảm từng bƣớc có đủ đạo luật để tiến tới Nhà nƣớc quản lý xã hội, quản lý HCNN chủ yếu bằng các luật
Trong hệ thống VBQPPL, luật phải là nguồn chính. Các đạo luật của Quốc hội có hiệu lực thực thi. Tránh tình trạng “Luật khung, luật chậm, luật chờ…”, toàn thông tƣ của CQHCNN mà không thấy Luật và Hiến pháp.
Thay đổi quan niệm dần dần về thứ bậc VBQPPL luật ban hành rồi nhƣng do các điều khoản trong luật khá chung chung, gọi là “luật khung”, nhiều nội dung trong luật lại không thi hành đƣợc do thiếu các văn bản dƣới luật quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành. Tình trạng luật chờ nghị định của Chính phủ, nghị định chờ thông tƣ của các bộ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành đã xảy ra. Có những thông tƣ khi về đến địa phƣơng lại có thêm những văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thực hiện. Cần có giải pháp thống nhất để chấm dứt tình trạng mang tính chất “quán tính” khi các cấp chính quyền địa phƣơng, trong vai trò thực thi lại “đang chờ nghị định”. Nếu không có nghị định thì luật gì, dù luật nguyên tắc hay có những điều luật cụ thể cũng phải “xếp hàng chờ nghị định”. Và “nếu không có nghị định thì việc tổ chức thực hiện xem nhƣ án binh bất động”.
4.2.6. Quy định rõ trách nhiệm bồi thường trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQHCNN
Cần quy định trách nhiệm bồi thƣờng của các chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế thời gian qua cho thấy còn tồn tại là nhiều văn bản đƣợc ban hành không bảo đảm chất lƣợng, tác động tiêu cực đến đời sống xã hội, làm ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích của ngƣời dân, doanh nghiệp, đặc biệt là các văn bản quy định chi tiết. Một trong những nguyên nhân của tình trạng này là do Luật hiện hành chƣa có cơ chế xử lý đối với cơ quan ban hành văn bản chậm, sai hoặc không phù hợp với thực tế. Do vậy, cần nghiên cứu, bổ sung cơ chế cho phép ngƣời dân và doanh nghiệp đƣợc khởi kiện cơ quan nhà nƣớc đã có những vi phạm trong việc ban hành VBQPPL; làm rõ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của ngƣời đứng đầu theo yêu cầu của Quốc hội tại Nghị quyết số 67/2013/QH13 ngày 29/11/2013. Thực hiện nghiêm túc kỷ luật hành chính và trách nhiệm hành chính trong hoạt động nâng cao chất lƣợng VBQPPL của CQHCNN:
Trách nhiệm bồi thƣờng trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có