2.3.1. VBQPPL của CQHCNN được ban hành để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước
PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và GS.TS. Phạm Hồng Thái có nhận định: Các cơ quan hành chính nhà nƣớc đƣợc thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động đƣợc tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện pháp luật [83, tr.180].
Xuất phát từ bản chất nhà nƣớc của dân, do dân và vì dân, ở Việt Nam từ lâu đã hình thành quan điểm có tính nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc là tất cả quyền lực nhà nƣớc đều thuộc về nhân dân nên ở đây không thừa nhận sự phân chia quyền lực thành ba nhánh quyền độc lập: lập pháp, hành pháp và tƣ pháp nhƣ ở một số nhà nƣớc khác. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn thừa nhận một số hạt nhân hợp lý của sự phân chia này. Đó là sự phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi nhƣng có sự phối hợp khi hoạt động giữa các cơ quan: lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Quyền hành pháp là một bộ phận tạo thành cơ cấu quyền lực nhà nƣớc. Một cách đơn giản nhất quyền hành pháp đƣợc hiểu là quyền thi hành pháp luật.
Quyền hành pháp có 2 nội dung làm nên 2 chức năng cơ bản của nó:
Thứ nhất, là quyền lập quy, tức là ban hành văn bản quy phạm pháp luật
dƣới luật để thi hành luật;
Thứ hai, là quyền quản lý hành chính, tức là tổ chức lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành,
phối hợp, đôn đốc, kiểm tra, thanh tra để bảo đảm pháp luật đƣợc thực thi nhằm quản lý và duy trì trật tự xã hội, thúc đẩy phát triển các mặt đời sống kinh tế xã hội. Hai nội dung này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, thống nhất với nhau trong tƣ cách của chủ quản lý nhà nƣớc. Chỉ có cơ cấu tổ chức nào mang đầy đủ các nội dung này mới có tƣ cách đầy đủ của một chủ thể quản lý nhà nƣớc độc lập, tức là có chức năng quản lý nhà nƣớc.
Trong khi thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc, CQHCNN đƣợc thực thi bằng các hoạt động chủ yếu sau: đề xuất chính sách, dự thảo VBQPPL; ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và VBQPPL dƣới luật (lập quy) để thực thi chính sách, luật; chỉ đạo vĩ mô, hƣớng dẫn, điều hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trƣơng; thiết lập trật tự công (trật tự hành chính). Nhƣ vậy, việc ban hành VBQPPL của CQHCNN trở thành bản chất và phƣơng thức thực hiện, chức năng cơ bản trong tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong điều kiện NNPQ.
Để quản lý nhà nƣớc, các cơ quan nhà nƣớc (cơ quan lập pháp, hành pháp, tƣ pháp) ban hành nhiều loại văn bản khác nhau và với các mục đích khác nhau, trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, theo đó, cơ quan lập pháp ban hành văn bản pháp luật để quản lý xã hội; cơ quan hành pháp ban hành văn bản để tổ chức thi hành pháp luật; trong quá trình tố tụng, các cơ quan tƣ pháp ban hành văn bản để thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Chính phủ và UBND các cấp là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nƣớc và là cơ quan hành chính nhà ở trung ƣơng và địa phƣơng. Do đó cơ quan hành chính nhà nƣớc phải thi hành Hiến pháp, các nghị quyết, luật do Quốc hội và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân ban hành và phải báo cáo công tác trƣớc Quốc hội, Hội đồng nhân dân.
Cơ quan hành chính nhà nƣớc khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình thể hiện ở chỗ: cơ quan thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nƣớc; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Về lý thuyết trƣớc đây chỉ có Quốc hội đƣợc trao quyền lập pháp (ban hành luật) với tính chất đại diện cho nhân dân; nhƣng thực tiễn đòi hỏi không thể chỉ có Quốc hội ban hành pháp luật để quản lý xã hội vì các nhà nƣớc hiện đại phải đối phó với quá nhiều vấn đề thực tiễn đặt ra, do càng ngày càng có nhiều vấn đề phải giải quyết nên Quốc hội buộc phải ủy quyền ban hành pháp luật (văn bản dƣới luật) cho các chủ thể nhƣ Chính phủ, các Bộ trƣởng.
Do vậy, để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn chung nhƣ trên nêu, cơ quan hành chính nhà nƣớc các cấp có nhiều quyền hạn cụ thể, trong đó, quyền quan trọng nhất là ban hành văn bản quy phạm pháp luật căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Đối với văn bản của Chính phủ có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc, là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của hệ thống bộ máy quản lý nhà nƣớc, là phƣơng tiện chủ yếu bảo đảm việc thi hành các chức năng, nhiệm vụ quản lý trên phạm vi toàn quốc. Đối với văn bản của UBND các cấp có hiệu lực trên phạm vi đơn vị hành chính, địa bàn đƣợc phân cấp quản lý.
Ở địa phƣơng, UBND nguyê UBND
UBND t
UBND
Về phƣơng diện pháp lý, thẩm quyền lập quy đƣợc quy định cho cả ba cấp UBND. Tuy nhiên, về mặt thực tiễn cũng nhƣ xu hƣớng chung của quá trình xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, thì thẩm quyền lập quy của UBND đƣợc thực hiện chủ yếu bởi UBND tỉnh. Càng xuống dƣới, việc thực hiện này càng ít và cũng không cần thiết.
Những văn bản của UBND mà không có đủ các yếu tố nhƣ: Do UBND ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị; đƣợc ban hành theo thủ tục, trình tự quy định; có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), đƣợc áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng và có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng; đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Những văn bản sau của HĐND và UBND cũng không phải là VBQPPL: nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; nghị quyết về chƣơng trình xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phƣơng; quyết định về chƣơng trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND; quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một ngành, một đơn vị hành chính địa phƣơng; quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của đơn vị hành chính địa phƣơng, quy hoạch ngành; quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc UBND và những văn bản tƣơng tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tƣợng cụ thể.
Các văn bản của Chủ tịch UBND, Thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, nhƣ: quyết định thành lập đơn vị trực thuộc cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định ban hành quy chế hoạt động của các hội đồng, ban, ban chỉ đạo, Ủy ban lâm thời; quyết định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị; quyết định lên lƣơng, khen thƣởng, kỷ luật, điều động công tác; quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức; quyết định xử lý vi phạm hành chính; các văn bản có tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính; văn bản hƣớng dẫn việc tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ; văn bản phát động phong trào thi đua, biểu dƣơng ngƣời tốt, việc tốt và những văn bản tƣơng tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tƣợng cụ thể thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với văn bản có chứa quy phạm pháp luật tuy có chứa đựng các quy phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban hành theo đúng hình thức, thủ tục mà lại đƣợc thể hiện dƣới dạng nhƣ công văn, thông báo, điện báo, hƣớng dẫn và các giấy tờ hành chính khác thì phải bị đình chỉ thi hành và xử lý kịp thời theo quy định của pháp luật.
2.3.2. VBQPPL của CQHCNN là văn bản dưới luật
Quyền hành pháp là một trong ba quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà nƣớc, bên cạnh quyền lập pháp và quyền tƣ pháp. Quyền hành pháp do các cơ quan hành chính Nhà nƣớc thực thi để đảm bảo hoàn thành chức năng và nhiệm vụ của mình. “Tính chất này xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nƣớc, thể hiện ở chỗ các quyết định hành chính đƣợc xây dựng và ban hành trên cơ sở và để thi hành luật (Luật ở đây là luật theo nghĩa rộng) [83, tr.451].
Tính chất dƣới luật VBQPPL của CQHCNN đƣợc xây dựng và ban hành trên cơ sở và để thi hành luật. Việc ban hành VBQPPL của CQHCNN phải đƣợc ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định.
CQHCNN có thẩm quyền ban hành những văn bản pháp quy dƣới luật, để cụ thể hoá luật pháp do các cơ quan lập pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và quyền hành chính là quyền tổ chức quản lý tất cả các mặt, các quan hệ xã hội bằng cách sử dụng quyền lực Nhà nƣớc. Đồng thời, thể hiện thẩm quyền hành chính bao gồm các quyền về tổ chức nhân sự trong cơ quan hành chính, quyền tổ chức thực thi và áp dụng pháp luật trong các mối quan hệ giữa tổ chức với cá nhân, tổ chức với tổ chức và giữa các cá nhân với nhau trong đời sống xã hội. Do đó, việc ban hành VBQPPL của CQHCNN là thực hiện quyền lập quy nhằm thực hiện quyền hành chính của mình một sách sâu sắc nhất.
quy phạm pháp luật này có hiệu lực pháp lý thấp hơn và không đƣợc trái với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên do Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội hoặc cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành” [64, tr.43].
VBQPPL của CQHCNN là sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phƣơng của CQHCNN và những ngƣời có thẩm quyền đƣợc thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật đinh, nhằm đặt ra, đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật hay làm thay đổi phạm vi áp dụng hiệu lực của chúng, để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhà nƣớc theo thẩm quyền luật định.
Tuy nhiên, tính dƣới luật của VBQP hành chính đƣợ
UBND. Những cơ quan này khi ban hành VBQPPL thì các quy phạm pháp luật này có thứ bậc và hiệu lực pháp lý khác nhau, đƣợc thể hiện ở các văn bản có tên gọi khác nhau, theo các thủ tục xây dựng, ban hành khác nhau và quy phạm pháp luật dƣới luật có giá trị pháp lý cao hơn thì có thủ tục xây dựng, ban hành phức tạp hơn, chặt chẽ hơn “thủ tục cứng”. Các VBQPPL của tập thể Chính phủ ban hành có mối liên hệ gắn bó với VBQPPL của Quốc hội và UBTVQH ban hành nhiều hơn so với các VBQPPL của Thủ tƣớng Chính phủ và Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ. Các văn bản của UBND các cấp phải gắn với mối liên hệ cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng và cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên.
phủ ban hành nghị định trong 2 trƣờng hợp chủ yếu sau:
Thứ nhất, Chính phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết thi hành luật, nghị
quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Các VBQPPL do Quốc hội, UBTVQH ban hành là những chính sách lớn điều chỉnh toàn bộ các quan hệ xã hội trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của đất nƣớc. Tuy nhiên, thực tế ở nƣớc ta vì nhiều lý do khác nhau, các VBQPPL này thƣờng không phát huy ngay đƣợc hiệu lực, do vậy, để áp dụng chúng phải có một bƣớc triển khai tiếp theo, đó chính là bƣớc ban hành nghị định của Chính phủ để hƣớng dẫn chi tiết luật, pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH. Đây cũng là một trong những nhiệm vụ cơ bản của Chính phủ trong việc thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của mình nhằm cụ thể hóa và triển khai áp dụng luật vào thực tiễn xã hội đƣợc kịp thời và hiệu quả, góp phần nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật, thiết lập và duy trì trật tự, kỷ cƣơng, an toàn xã hội.
Thứ hai, Chính phủ không chỉ dừng lại ở việc ban hành nghị định hƣớng dẫn
chi tiết luật, pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH mà còn ban hành nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội mà lâu nay chúng ta vẫn quen gọi là nghị định “không đầu”. Tuy nhiên, việc thực hiện thẩm quyền quy định nghị định “không đầu” không đƣợc tùy tiện mà phải đáp ứng đƣợc các điều kiện do luật định. Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015 tại khoản 3 Điều 19 thì: “Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trƣớc khi ban hành nghị định này phải đƣợc sự đồng ý của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội”.
Nhƣ vây, tính dƣới luật của VBQPPL của CQHCNN đƣợc hiểu là dƣới QPPL của Hiến pháp, bộ luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.
2.3.3. VBQPPL của CQHCNN là văn bản thể hiện tính sáng tạo cao của chủ thể ban hành chủ thể ban hành
VBQPPL của CQHCNN có thể ban hành QPPL mới, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, thay thế, hủy bỏ, đình chỉ việc thi hành QPPL hiện hành để điều chỉnh hành vi của cá nhân và tổ chức. CQHCNN trong đó, đậm nét nhất là vai trò Chính phủ sáng tạo ra, ban hành các QPPL mới trên cơ sở quy định chi tiết thi hành QPPL của cơ quan lập pháp, cơ quan nhà nƣớc cấp trên, quy định chi tiết các quy định của pháp luật mang tính nguyên tắc, “khung” trong VBQPPL của cơ quan lập pháp, cơ quan nhà nƣớc cấp trên hoặc Chính phủ ban hành VBQPPL trên cơ sở lập pháp ủy quyền.
VBQPPL của CQHCNN có tính sáng tạo cao chính là thực hiện hành pháp trong hành động. Sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật của nhà nƣớc biểu hiện có một hệ thống đƣợc tổ chức dọc từ trung ƣơng đến cơ sở, mang tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ, sử dụng quyền lực nhà nƣớc, sử dụng pháp luật làm công cụ quản lý chủ yếu tiến hành quản lý nhà nƣớc. Hoạt động quản lý